Achtergrond Zorgfraude met pgb's

Als de wiethandel zich voordoet als zorgaanbieder

Beeld Rhonald Blommestijn

Met werken in het groen als dagbesteding op zich is niets mis, dacht ambtenaar Aline Bierkens van de gemeente Bergen op Zoom. 'Maar wel als het om het toppen van wietplanten gaat.' Alles wijst erop dat zorgfraude in het gemeentelijk domein in toenemende mate in georganiseerde criminele verbanden plaatsvindt. Gemeenten weten eigenlijk niet hoe ze daartegen moeten optreden.

Het is januari 2017 als Bierkens, teammanager Sociaal Domein, een van de vreemdste mails leest uit haar werkende leven. Een van haar medewerkers Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) heeft die dag een radeloze cliënt op bezoek gehad. De vrouw, die kampt met psychische problemen, vraagt om hulp: ze wil weg uit het huis waar ze dankzij haar pgb begeleid woont. Ze is bang voor haar zorgaanbieder, vertelt ze. Het is een jongeman van eind twintig, die haar als dagbesteding hennepplanten laat verzorgen. Met het geld dat de gemeente uittrekt voor activering van deze cliënt, wordt deze mevrouw aan het werk gezet in het criminele circuit.

De cliënt vertelt daarnaast dat ze woont in een pand van de zorgaanbieder. Het is er koud, op de verwarmingen is een slot aangebracht zodat de bewoners deze niet een paar graden hoger kunnen zetten. 'Er zou bovendien te weinig eten zijn', zegt Bierkens. 'En cliënten zouden betaald worden in natura, oftewel drugs.' Ze ontdekten bovendien dat er ook klachten waren in een andere gemeente waar deze aanbieder actief was. Zelf ontkent de jongeman alle aantijgingen overigens met klem.

Wat doe je als gemeente dan? Het klinkt misschien naïef, zegt Bierkens, maar op zo'n brutaal geval van fraude waren de zorgambtenaren in Bergen op Zoom totaal niet voorbereid. Bijstandsfraude opsporen, dat doen gemeenten al langer. Maar de jeugdzorg, dagbesteding en begeleiding van onder anderen gehandicapten, ouderen en anderen die moeilijk meekomen in de samenleving, zijn pas sinds begin 2015 een gemeentetaak.

Het overhevelen van die zorg naar lokaal niveau was een enorme operatie, zegt Pauline de la Court, coördinator van het fraudeteam van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In de periode van die hervorming is er weinig aandacht geweest voor het bestrijden van fraude met zorggeld, zegt De la Court. 'Er zijn zeker malafide bureaus geweest die daar handig gebruik van hebben gemaakt in die periode.'

Makkelijk sjoemelen

Gemeentelijke zorg wordt soms geleverd via een zogenoemd persoonsgebonden budget (pgb), een geldbedrag waarmee de cliënt zelf zorg kan inkopen. Het is uit eerdere casussen bekend dat het relatief gemakkelijk is om met zo'n pgb te sjoemelen, bijvoorbeeld doordat een zorgaanbieder meer uren zorg declareert dan er daadwerkelijk worden geleverd. Als een cliënt het systeem niet goed snapt en in goed vertrouwen een handtekening zet, komt zo'n zaak niet zo gemakkelijk aan het licht.

Omdat de VNG signaleerde dat zorgfraudebestrijding een onderbelicht thema was, richtte zij in het voorjaar van 2016 een fraudeteam op om gemeenten te ondersteunen met advies, voorlichting en kennisbijeenkomsten. Sindsdien zijn 130 fraudezaken gemeld. 'We beginnen nu te merken dat gemeenten hier alerter op worden', zegt De la Court.

Dat is volgens haar nodig, want alles wijst erop dat zorgfraude in het gemeentelijk domein in toenemende mate in georganiseerde criminele verbanden plaatsvindt. 'Dat merken we sinds vorig jaar, dat de zaken toenemen in omvang en dat malafide ondernemers het in verschillende gemeenten proberen.'

Dat was ook het geval met het bureau in Bergen op Zoom. Bij het Riec, het regionale overleg waarin onder meer gemeenten, politie en de Belastingdienst samenwerken, werd ontdekt dat dezelfde ondernemer ook actief was in omringende plaatsen. Daarnaast stond het zorgbureau op een lijst van aanbieders in de regio Oss - al is er volgens die gemeente bij hen geen zorg geleverd - en was er een cliënt in Nijmegen en meerdere cliënten in de gemeente Breda.

In die laatste gemeente stond de ondernemer zelfs op een lijst van gecontracteerde zorgaanbieders. Dat betekent dat cliënten niet alleen met een persoonsgebonden budget (pgb) op eigen houtje zorg kunnen inkopen bij een organisatie, maar dat de gemeente de ondernemer ook direct uitbetaalt voor 'zorg in natura'. Het idee bestaat dat die vorm van zorgverlening minder fraudegevoelig is dan het pgb, omdat de gemeente meer controle uitoefent, maar dat bleek in dit geval dus niet op te gaan.

In het Riec werd besloten tot een 'gecoördineerde actie': op een voorjaarsochtend in 2017 bellen de instanties op hetzelfde moment aan op alle adressen van cliënten die in de regio zorg krijgen van het 'wietbureau'. Iedereen tegelijk, om te voorkomen dat er door de ondernemer op de kwetsbare pgb-houders zou worden ingepraat. 'We hebben hun uitgelegd dat we twijfels hadden over de kwaliteit van de zorg', zegt ambtenaar Bierkens. 'En erop aangedrongen dat zij een andere zorgaanbieder zouden kiezen.'

Het pgb-geld dat bij de Sociale Verzekeringsbank stond gereserveerd voor deze cliënten kon nog worden veiliggesteld - voor de gemeente Bergen op Zoom alleen ging dat om ongeveer 70 duizend euro. Verder werden alle samenwerkingsverbanden met het zorgbureau verbroken. Paul Depla, de burgemeester van Breda, zegt dat het er in zo'n zaak in de eerste plaats om gaat zorgbehoevende cliënten te beschermen en 'een crimineel proces te verstoren'. 'Je moet zorgen dat hij niet elders opnieuw kan beginnen en opnieuw kwetsbare mensen afhankelijk van hem kan maken. Opsporing is van secundair belang.'

Frustratie

Tot frustratie van de lokaal bestuurders is het in deze zaak na anderhalf jaar niet tot een strafrechtelijke vervolging gekomen. Het Openbaar Ministerie zegt dat er niet genoeg aanwijzingen waren om zorgfraude te bewijzen. De vraag of de ondernemer wel wordt vervolgd voor hennepteelt, kon justitie afgelopen week niet beantwoorden. De zorgaanbieder laat weten 'nooit iets met hennep te hebben gedaan'. 'Ik weet niet waar deze beschuldigingen vandaan komen.'

Hoewel er volgens de burgemeesters uit het onderzoek is gebleken dat de eigenaar van dit zorgbureau 'linken heeft met de drugsindustrie', is er geen wettelijke mogelijkheid om hem te belemmeren opnieuw de zorg in te gaan. 'Hij kan zo opnieuw beginnen onder een andere naam', zegt burgemeester Depla. 'We moeten ons meteen bewust zijn van vreemde signalen. Onlangs wilde een andere zorginstelling bijvoorbeeld een huis openen voor de meest kwetsbare groep in een van de slechtste delen van Breda. Dat soort mensen moet je daar niet neerzetten.'

De gemeente Bergen op Zoom zegt ook onderzoek te doen naar een aantal andere zorgbureaus die worden gerund door mensen die bij de politie bekend zijn vanwege hun criminele verleden. Ook die mogen zich gewoon op de hulp aan ouderen en gehandicapten storten: de zorg is een vrije markt. 'Van die bureaus moet je je afvragen of ze wel zorgverlenend zijn. Ze vragen bijvoorbeeld pgb's aan voor familieleden, of hun zorgplannen zijn een zooitje', zegt Patrick Roodenburg, projectleider Aanpak Zorgfraude bij de gemeente Bergen op Zoom.

Uitbetalen

Al deze voorbeelden betekenen volgens de VNG dat ambtenaren moeten leren ook met 'een andere bril' naar hulpaanvragen te kijken. 'Want het begint al bij de aanvraag van zorg', zegt Pauline de la Court. 'De regels in de wet zijn heel ruim. Dus als vooraf niet heel duidelijk is afgesproken in een beschikking wat er precies wel en niet uit het pgb mag worden betaald, wordt het moeilijk voor een gemeente om achteraf geld terug te halen als er zaken mee zijn betaald die eigenlijk niet tot de zorg behoren. Laat staan dat je moedwillige fraude kunt bewijzen.'

Om die reden is het ook moeilijk vast te stellen hoe groot het misbruik van pgb-geld precies is. Bij de aanpak van fraude zijn zowel gemeente, politie, zorgverzekeraars, de FIOD als de Inspectie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid betrokken. Maar juist omdat de regels zo ruim zijn, komt het onderzoek vaak niet verder dan een vermoeden van misbruik en is strafrechtelijke vervolging moeilijk.

De Nederlandse Zorgautoriteit concludeerde vorig jaar dat de controlemogelijkheden op pgb's te beperkt zijn, onder meer doordat malafide zorgaanbieders niet kunnen worden geweerd van de markt. Evenmin kunnen zij door instanties worden verplicht tot inzage in informatie, omdat zij alleen een verantwoordelijkheid hebben tegenover de pgb-houder. Half april bleek uit een uitspraak van de hoogste bestuursrechter zelfs dat pgb-houders het recht hebben hun zorg in te kopen in de hele Europese Unie, wat de controle nog ingewikkelder maakt.

In de gemeenten Almelo en Enschede wordt vanwege de vele fraudezaken inmiddels een ontmoedigingsbeleid gevoerd voor pgb's voor beschermd wonen: cliënten krijgen daar hun zorg in natura geleverd, tenzij zowel de cliënt, de gemeente als de zorgaanbieder het erover eens is dat een pgb de beste keuze is. 'Niet omdat we tegen pgb's zijn', zegt een woordvoerder van de gemeente Enschede. 'Maar het in bescherming nemen van kwetsbare mensen is prioriteit nummer één.'

De la Court van de VNG kan zich er iets bij voorstellen. 'Maar het recht om te kiezen voor een pgb is opgenomen in de wet. Dus als een cliënt die een pgb wordt geweigerd dat aanvecht bij de rechter, is de kans groot dat zo'n gemeentelijke beslissing geen stand houdt.'

Stappenplan

In Bergen op Zoom is sinds de zaak met de hennepkwekerij gewerkt aan een handboek om zorgfraude aan te pakken. Begin juli komt het beschikbaar voor alle gemeenten. 'Het is een stappenplan van A tot Z, we willen voorkomen dat anderen bij een vermoeden van fraude ook alle verschillende stukken en adviezen bij elkaar moeten googlen', zegt Bierkens. Binnenkort introduceert deze gemeente onder meer de pgb-test, om vast te stellen of de cliënt en diens eventuele vertegenwoordiger wel in staat zijn om het zorggeld zelfstandig te beheren. 'We merken dat veel gemeenten zeggen: bij ons komt geen fraude voor. Maar dat is naïef: ze hebben het gewoon nog niet gezien.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.