Opinie

'Alles moet transparant zijn, maar werkt dit wel?'

Transparantie om publieke prestaties te verbeteren: het klinkt goed maar het werkt niet, vindt Stephan Grimmelikhuijsen van Overheid 2.0. Vijf fundamenten waardoor transparantie wel kan bijdragen aan kwaliteit.

Door prestaties van publieke instellingen transparant te maken, kunnen burgers kiezen voor het beste onderwijs of het beste ziekenhuis. Dit zou bijdragen aan een betere kwaliteit van publieke dienstverlening. Toch doet transparantie niet wat we er van hadden verwacht: agenten richten zich op bonnenschrijven in plaats van boeven vangen, ziekenhuizen richten zich op gemakkelijk behandelbare patiënten en de tandartsenprijzen stijgen in plaats van dat ze dalen. Transparantie heeft te weinig betekenis voor burgers en professionals: tijd voor een vorm van transparantie die wel bijdraagt aan kwaliteit.

Tucht
De 'tucht van transparantie' zou moeten leiden tot een betere publieke dienstverlening. Dit is gebaseerd op het simpele economische principe dat een meer transparante markt - meer informatie over prijzen en kwaliteit - consumenten in staat stelt om de optimale keuze te maken voor een product. Dit dwingt marktspelers om zo optimaal mogelijk te presteren.

In de jaren '90 heeft deze gedachte van transparantie ook zijn ingang gevonden in de Nederlandse publieke sector. Zo zijn volgens de Onderwijsinspectie het percentage leerlingen dat nominaal hun schoolcarrière doorloopt en het gemiddelde eindexamencijfer belangrijke indicatoren voor de kwaliteit van onderwijs. Door deze gegevens te publiceren zouden prestaties verbeteren, omdat burgers iets te kiezen hebben, fouten gesignaleerd worden, en het handelen van professionals en organisaties gestuurd worden in de goede richting. Maar werkt dit wel?

Kritiek
Het marktprincipe werkt om te beginnen alleen wanneer burgers informatie op juiste wijze verwerken en alle opties afwegen. Echter, mensen handelen niet objectief en verwerken alleen informatie die aansluit bij hun voorkeuren. Bovendien gaat het in de publieke sector vaak om complexe informatie die voor veel mensen niet goed te verwerken is. De mens als een louter rationele beslisser? Dat beeld is achterhaald.

Ten tweede zou transparantie kwaliteit bevorderen omdat misstanden sneller worden gesignaleerd. Als de pers bijvoorbeeld lucht krijgt van een hoog percentage 'medische missers' in een ziekenhuis, wordt het management gedwongen om dit tegen te gaan. We zien echter dat transparantie door de media gebruikt wordt om nieuws 'te maken'. Zo zijn de resultaten van de Onderwijsinspectie pas interessant wanneer er een lijst met 'zeer zwakke scholen' wordt gepubliceerd. Transparantie voedt dit soort berichten en maakt mensen cynisch. Instellingen worden gemakkelijk aan de schandpaal genageld. Dat bevordert de kwaliteit van dienstverlening niet.

Strategisch gedrag
Ten derde stuurt transparantie het gedrag van professionals en organisaties om zo kwaliteit te bevorderen. Maar professionals en organisaties vertonen strategisch gedrag. Er wordt alles aan gedaan om goed te scoren op kwaliteitsindicatoren. Wat niet gemeten wordt, wordt verwaarloosd. Een bekend voorbeeld zijn de politieagenten die op pad werden gestuurd om aan het eind van het jaar nog de bonnenquota te halen. Of denk aan het selecteren van cliënten of patiënten. Een voorbeeld hiervan zijn ziekenhuizen die 'gemakkelijke' patiënten behandelen om het percentage sterfgevallen of wachtlijsten te verminderen.

Naar betekenisvolle transparantie
Transparantie om de kwaliteit van dienstverlening in de publieke sector te verbeteren schiet dus te kort. Transparantie moet betekenisvol zijn om een bijdrage te kunnen leveren aan kwaliteit. Het moet in staat stellen om te leren en herkenbaar zijn voor burgers en professionals. Voor betekenisvolle transparantie die wel bijdraagt aan kwaliteit levert dit vijf fundamenten op.
1. Maakbaarheid moet gerelativeerd worden omdat burgers geen rationele kiezers zijn en dus maar in beperkte mate hun gedrag aanpassen. We zijn gewoontedieren. Volledige meetbaarheid is onmogelijk.
2. Transparantie moet rekening houden met de lokale context en niet alleen maar gericht zijn op vergelijking op nationaal niveau. Door rekening te houden met omstandigheden (type patiënten, veiligheid in de buurt, achterstandsleerlingen) is er minder reden tot cherry picking.
3. 'In touch' in plaats van 'in control'. Transparantie wordt te veel gebruikt om controle uit te oefenen. Informatie over prestaties moet in overleggen bespreekbaar gemaakt en geduid worden. Wanneer de organisaties en professionals het gevoel heeft deelgenoot te zijn van een evaluatieproces zal er minder snel strategisch gedrag vertoond worden.
4. Dit alles zou moeten leiden tot herkenbare transparantie. Transparantie moet niet alleen bestaan uit cijfers en harde indicatoren, maar aangevuld worden met kwalitatieve informatie. Herkenning van de transparantie op de werkvloer is noodzaak.
5. Een belangrijk effect van bovengenoemde punten is dat het organisaties in staat stelt om te leren van transparantie. Nu wordt het vooral gebruikt om af te rekenen. Zo worden 'zeer zwakke scholen' nu gedreigd met korting op hun budget als ze niet beter gaan presteren, maar dit is juist een reden om strategisch gedrag te vertonen.

Om transparantie waardevol te laten zijn voor de prestaties in de publieke sector moet er een verschuiving in het denken over de aard van transparantie plaatsvinden. Alleen keihard afrekenen op basis van cijfermatige indicatoren werkt niet. Betekenisvolle, herkenbare en lokale transparantie waaruit lering getrokken kan worden zorgt uiteindelijk wel voor betere prestaties.

Stephan Grimmelikhuijsen is verbonden aan Overheid 2.0

Een deel van de vijf fundamenten zijn gebaseerd op een recent verschenen essay geschreven in opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid door Mirko Noordegraaf en Bas de Wit.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.