Burger dreigt te verdwalen in Europa

De Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer wil een sprong voorwaarts maken: naar een echte Europese regering. Maar in het door hem ontketende debat dringt zich het schrikbeeld op dat een groot, geïntegreerd én werkbaar Europa elkaar uitsluiten....

EUROPA is niet wat het lijkt. Ook deze zomer is het weer een pandemonium van miljoenen vakantiegangers die zich kriskras over land of door de lucht verplaatsen op weg naar verpozing en vertier. Landsgrenzen zijn nauwelijks herkenbaar meer, douanehokjes staan er verlaten bij. Een lot dat straks, na de volledige invoering van de euro, ook de grenswisselkantoren wacht. Het is alsof Europa eindelijk zijn bestemming heeft gevonden en een eenheid wordt.

Dat is gezichtsbedrog. Op economisch gebied doen de euro en fusies nationale scheidslijnen vervagen, maar Europa heeft nooit gehoorzaamd aan Marx: de economie bepaalt niet de politiek. De politieke integratie verloopt veel trager. Zo traag zelfs dat men zich kan afvragen of er nog wel beweging is. De eenwording van Europa stokt en dreigt, voordat zij goed en wel voltooid is, alweer om te slaan in een langzaam uiteenvallen.

De Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Joschka Fischer, sloeg op 12 mei alarm. Hij deed dat in Berlijn in een lezing op de Humboldt-universiteit.

Haarscherp analyseert hij daarin het probleem: de Europese Unie is in de loop der tijd uitgebreid van zes tot vijftien lidstaten; haar besluitvormingskanalen raken verstopt, zeker als straks de landen uit Midden- en Oost-Europa toetreden en het ledental wordt verdubbeld tot dertig staten. Hoe lang gaan de topconferenties van de staats- en regeringsleiders dan wel niet duren: dagen of zelfs weken? De Unie wordt in dat geval handelingsonbekwaam.

Als oplossing stelt Fischer voor: maak van de Unie een federatie, met een echte Europese regering, gecontroleerd door een krachtig Europees parlement.

De beste methode om dit doel te bereiken, is dat een aantal landen het voortouw neemt - eerst door 'versterkte samenwerking' op bepaalde gebieden, later door de vorming van een kopgroep. Deze kan als een locomotief de rest meevoeren naar de beoogde federatie.

Lukt dit niet, dan betalen de Europeanen daarvoor een 'fataal hoge prijs'. Het is een kwestie van integratie of erosie.

Fischer gaat hier ver met zijn stelling dat het Europese integratieproces niet onomkeerbaar is, zoals meestal gemakshalve wordt gedacht. Maar zijn vermaningen hebben geen schokgolf veroorzaakt bij het grote publiek. Dat vindt 'Europa' te abstract. Toch staat er veel op het spel.

Het gaat erom, zegt Fischer, dat de lidstaten van de Europese Unie zich naar het oosten openen en tegelijkertijd de onderlinge samenwerking zodanig reorganiseren en verdiepen dat de Unie ondanks die uitbreiding handelingsbekwaam blijft. Die beide processen parallel te organiseren, is de grootste uitdaging waarvoor de Unie sinds haar oprichting heeft gestaan.

Een gespleten Europees statensysteem zonder overkoepelende ordening zou Europa duurzaam tot een onveilig continent maken. Als het oosten zou worden overgeleverd aan het permanente gevaar van nationalistische ideologieën en confrontaties, zou dat terugslaan op West-Europa. Dat bleek de afgelopen jaren op de Balkan, toen beelden van moordpartijen, vluchtelingenstromen en oorlog zwaar op het West-Europese gemoed drukten en politiek dreigden te splijten. Zonder de EU als effectief bindmiddel voor oost én west dreigt een terugkeer naar het oude balance of power-systeem, inclusief de hegemoniale aspiraties van individuele staten en de drang coalities tegen elkaar te vormen. Europa mag dan verpletterend saai zijn, het is de kunst het saai te houden.

Maar dat gaat niet vanzelf. Met zijn dwingende analyse heeft Fischer een gevoel van urgentie willen oproepen en te kennen gegeven dat er discussie nodig is over einddoel en methode van de integratie. Daarin is hij geslaagd. Er moet echter gevreesd worden dat zijn rede niet de oplossing vormt maar onderdeel van het probleem is.

De Duitse minister worstelt, zoals velen voor hem, met het oude onderscheid tussen Europa als ideaal en Europa als realiteit. Van het reëel existerende Europa, met zijn tientallen nationale staten en zijn grote diversiteit aan tradities en temperamenten, wil hij een verenigd Europa maken. Maar om tot eenheid te geraken, zal op zijn minst de politieke verdeeldheid moeten worden overwonnen. En tot dusver is dat niemand gelukt, erkent ook Fischer. 'De nationale staten zijn niet weg te denken realiteiten.' Dat is een niet geringe complicatie. Want wat verdeeld is en volgens hem blíjft, kan nooit een eenheid worden.

Wat echter voor een normaal mens een stenen muur lijkt, is voor de politiek lenige acrobaat Fischer een triomfboog. In zijn rede ontstijgt hij aan de strenge wetten van de logica en pleit hij voor eenheid mét behoud van politieke verscheidenheid. Hij wil een Europese federatie en een Europese regering, maar mét handhaving van de nationale staten en regeringen. In een Europese grondwet zou dan moeten worden vastgelegd hoe de soevereiniteit wordt gedeeld, dat wil zeggen wat op Europees en wat op nationaal niveau wordt geregeld. Alleen het hoogst noodzakelijke zou onder de competentie van de Europese regering moeten vallen, zegt Fischer zonder in details te treden.

O

P DE cruciale punten blijft hij vaag, maakt hij geen keuzen en probeert hij het onverzoenlijke te verzoenen. En er zitten meer ongerijmdheden in zijn toespraak. Ergens rept hij van de 'onmaakbaarheid' van Europa. Maar wat hij niettemin doet, is proberen 'maakbaar' te maken wat 'onmaakbaar' is. Het maakbaarheidsstreven, op maatschappelijk gebied met het communisme ten onder gegaan, keert terug als het gaat om Europa's eenwording.

Net als al die maakbaarheidsideologen voor hem probeert Fischer te homogeniseren wat heterogeen is. Zoals de social engineers hun gelijkheidsideaal koesterden, heeft hij zijn eenheidsideaal, en net als die anderen staat hij voor de vraag hoe de spanning tussen ideaal en realiteit te overwinnen. De gelijkheidsprofeten kozen voor repressie en legden met dwang hun ideaal aan de realiteit op, met totalitaire dictaturen als gevolg die ten slotte aan de interne contradicties bezweken. Fischer volgt de omgekeerde weg: hij baseert zich op de realiteit en tracht daaruit met zachte hand zijn ideale Europa te boetseren.

Zal hij er wel in slagen de innerlijke tegenstrijdigheden van zijn project te overwinnen? De weerstand is groot. Verscheidenheid bepaalt al sinds mensenheugenis de identiteit van Europa. Om tot eenheid te komen, zullen de Europeanen derhalve niet alleen over de schaduw van de historie moeten springen, maar ook hun identiteit moeten aanpassen. Natuurlijk is er al veel bereikt, maar naarmate de integratie voortschrijdt, worden de tegenkrachten die de eigenheid koesteren taaier. Op weg naar het eindstadium bevestigt en versterkt het eenheidsstreven zelfs de verdeeldheid. Het is als bij de aanleg van een dijk, wanneer bij het dichten van het laatste gat de weerstand van het water op zijn sterkst is.

Voor het welslagen van Fischers living-apart-together-plan zal veel afhangen van de concrete invulling van 'soevereiniteitsdeling' in het samenlevingscontract, de Europese grondwet. Maar hoe moeilijk is het nu al in het ministersoverleg overeenstemming te bereiken over het aanpassen van het stemmengewicht per land en het uitbreiden van de praktijk om bij meerderheid te besluiten en niet bij consensus, en hoe ingewikkeld worden dan niet de onderhandelingen over het afbakenen van de precieze grens tussen de bevoegdheden van de Europese regering en die van de nationale staten.

Fischers voorstellen lijken te zijn geënt op het Duitse federale model, waarin de macht wordt gedeeld door de regering in Berlijn en de deelstaatregeringen. Ook hier wordt eenheid gecombineerd met verscheidenheid, en het werkt. Maar hier betreft het een machtsdeling binnen een natie.

Ook de vergelijking met Amerika, waar een verzameling staten erin is geslaagd een eenheid te vormen, biedt geen uitkomst. Want geen van die Amerikaanse staten was een soevereine entiteit geweest voor ze zich losmaakten van de Britten en zij de Verenigde Staten van Amerika vormden.

Wat het Europese eenwordingsproces van Europa zo uniek én moeilijk maakt, is die door de geschiedenis gelooide nationale soevereiniteit van de bestaande en toekomstige lidstaten. Het federalisme in onversneden vorm - de nationale regeringen maken plaats voor een centrale autoriteit in Brussel - is daar reeds op afgestuit. De nationale regeringen mogen blijven van Fischer, en dat is voor de federalistische puristen een onvergeeflijke capitulatie. De Duitse minister schikt zich echter slechts naar de trend van de laatste jaren, waarin de Europese Unie steeds meer een intergouvernementeel karakter krijgt. De samenwerking wordt steeds meer een onderonsje van de nationale regeringen, terwijl de Europese Commissie in Brussel naar de achtergrond wordt gedrongen.

FISCHER toont op dit punt zijn realiteitszin; daarnaast probeert hij zoveel mogelijk te behouden van het federale ideaal. De vraag is echter of zelfs zijn federalisme-light al niet te hoog gegrepen is.

Fischer wil een groot Europa, een verenigd Europa en een werkbaar Europa. Maar het tragische voor hem is dat die doelstellingen waarschijnlijk niet tegelijk te verwezenlijken zijn. Sterker nog: ze sluiten elkaar uit.

Een voorbeeld: om het verenigde Europa handelingsbekwaam en efficiënt te laten zijn, ook met dertig leden, is het noodzakelijk dat het vetorecht wordt beperkt en dat kleinere landen een commissaris en stemmen inleveren. Dat laatste wordt bepleit door de grote landen, die niet de kans willen lopen dat zij worden overstemd door de groeiende groep van kleine landen. Maar de kleintjes op hun beurt willen niets weten van een directorium van de groten. Elk land, groot of klein, zoekt dus naar de garantie dat de anderen niet zomaar hun wil aan hen kunnen opleggen.

Oostenrijk heeft inmiddels ervaren hoe dat voelt: getroffen worden door de sancties van de overige lidstaten omdat het een regering vormde die niet aller goedkeuring kon wegdragen. In de aspirant-lidstaten van Midden- en Oost-Europa is die inmenging in interne aangelegenheden niet onopgemerkt gebleven. Rechtse politici daar vragen zich af of zij na een halve eeuw Russische voogdij hun pas herwonnen soevereiniteit moeten inleveren. Na de Brezjnev-, de Brussel-doctrine.

Misschien kan over een jaar of wat in retrospectief worden vastgesteld dat de Oostenrijk-boycot een keerpunt is geweest, maar op een andere manier dan de instigators in hun onbesuisdheid hadden gedacht. De sancties kunnen landen kopschuw hebben gemaakt voor het inleveren van soevereiniteit. Recente peilingen wijzen uit dat de steun voor de EU onder de Oostenrijkers is gedaald tot 33 procent en dat de Denen waarschijnlijk 'nee' zullen zeggen tegen de euro, niet om economische redenen maar vanwege de bedreiging van hun politieke onafhankelijkheid.

Fischer laat zich echter niet zo gauw uit het veld slaan. Als niet alle landen meteen verder willen, moet het mogelijk zijn dat een aantal lidstaten overgaat tot 'versterkte samenwerking' of een kopgroep vormt, die een soort verkennend werk verricht op federaal gebied, in de hoop dat hun voorbeeld zo wervend werkt dat uiteindelijk iedereen zal meekomen.

Dit is echter een riskante route, zoals in tal van reacties is geschetst, omdat daarmee de kiem van nieuwe verdeeldheid wordt gezaaid. Het kan leiden tot eerste- en tweederangs-lidstaten als het zwaan-kleef-aan-effect uitblijft. Bovendien heeft de Franse president Chirac in reactie op Fischer gezegd helemaal niet te willen uitkomen bij een federaal Europa. Hij is tegen een Europese superstaat die de rol van de nationale staten overneemt. Voor hem blijft de Franse natiestaat heilig. De beste manier om te voorkomen dat Europa vastloopt na de uitbreiding, is versterkte samenwerking binnen een kopgroep, door Chirac 'pioniers' genoemd.

Fischer en Chirac komen dus beiden uit op een kopgroep. Maar daar houdt de overeenkomst binnen de (voorheen?) Frans-Duitse as op: waar de Duitser de kopgroep ziet als middel en tussenfase, is die voor de Fransman doel en eindpunt.

DAT LIJKT voorlopig het einde van het verhaal van Fischer. Een groot, verenigd en werkbaar Europa gaan niet samen. Via een Europese regering die afspraken maakt over een werkverdeling met de nationale hoofdsteden, wil hij het uitdijende Europa handelingsbewaam houden. Maar zelfs dit federalisme-light is te zwaar voor de Fransen (en de Britten). Die houden vast aan het primaat van de nationale regeringen. Dat is een onoverkomelijk obstakel.

Conclusie: als Europa werkbaar wil blijven, moet het een zeker mate van onverenigbaarheid dan wel verdeeldheid accepteren. Net als Fischer wil Chirac verdere integratie, maar die moet volledig gebaseerd zijn op intergouvernementele samenwerking tussen de nationale staten. Bovendien moet, om de Unie efficiënt te houden, voor bepaalde landen de 'flexibiliteit' bestaan op wisselende gebieden verder te gaan dan de rest. Voordat Europa goed en wel is verenigd, is het federale eenheidsideaal volledig ontmanteld en worden zoveel concessies gedaan aan de bestaande verscheidenheid dat er alweer nieuwe scheidslijnen dreigen te ontstaan en zelfs worden geïnstitutionaliseerd.

De visionair Fischer, die Europa op de tekentafel legt, een blauwdruk ontwerpt en een baken voorhoudt, lijkt het te moeten afleggen tegen de aanhangers van de oude functionalistische, zeg organische methode. Zoals Chirac en de Nederlandse staatssecretaris Benschop, die ritselen tot ideologie heeft verheven. Zij opereren in den blinde, stellen zich geen einddoel en proberen werkende weg, sluipenderwijs en improviserend verder te komen. Hoppend van het ene naar het andere netwerk of bilateraaltje, van de ene naar de andere gelegenheidscoalitie proberen zij een weg te vinden door het mijnenveld van de nationale gevoeligheden. Het waarschijnlijke resultaat: een onoverzichtelijk, bureaucratisch, intergouvernmenteel samenwerkingverband, waarbij regeringen allerlei combines kunnen aangaan en de democratie onderweg zoekraakt.

Dat zal dan het werkbare Europa zijn: een grillig gotisch bouwsel waarin de burger verdwaalt, beroofd van zijn democratische controlemogelijkheden en -zekerheden. Deze werkbaarheid zou dan weleens betrekkelijk kunnen zijn en in werkelijkheid een opmaat kunnen worden voor onlustgevoelens, rebellie en verdere verdeeldheid.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden