Hoe de groene landbouwambities van de EU verwaterden

Anno 2020 is Koks een bos grijze haren rijker en een illusie armer. Want het vergroeningsbeleid is een ­fiasco geworden, zucht hij. ‘Het is nu zelfs slechter dan tien jaar geleden.’

Koks is de uitvinder van de ‘vogelakkers’ en de man die de grauwe kiekendief, de sierlijkste aller roofvogels, terugbracht naar Nederland. Daarnaast was hij betrokken bij de oprichting van boerencollectieven voor agrarisch natuurbeheer.

Hij voelt zich bedonderd, vertelt hij in zijn huis, diep weggestopt op de Sallandse Heuvelrug. Aan de muur van de woonkamer hangt een foto van een grauwe kiekendief in volle vlucht, zijn lievelingsvogel. Op een andere wand prijkt een spotprent van voormalig CDA-minister van landbouw Henk Bleker, zijn lievelingsvijand. Onder Bleker, vriend van de boeren, begon het mis te gaan, zegt Koks. ‘Toen ging de wind de andere kant op waaien.’

De eerste twee voorwaarden stelden niet zo veel voor, daar doen de meeste boeren vanzelf al aan. Maar de EFA’s hielden een belofte in: die moesten leiden tot een ecologische agrarische hoofdstructuur van bloemrijke akkerranden, houtwallen en faunarijke slootkanten op het boerenland.

Daarvoor moesten boeren een deel van hun land (5 procent volgens de laatste plannen) opofferen. Toen dat duidelijk werd, brak de pleuris uit, zegt Koks. ‘Zo gauw je aan de verdiensten van de landbouw komt, raakt iedereen in paniek.’ Er kwam een boerenlobby op gang om de opzet van EFA’s te saboteren.

Koks was erbij toen op een avond in het Groningse Midwolda boze boeren rekenschap vroegen aan ambtenaren uit Den Haag, bij een copieuze maaltijd. ‘Maak je niet druk, zei een van de ambtenaren. Dit gaat echt niet gebeuren.’

Aldus geschiedde. Met een motie van ChristenUnie-Kamerlid Carla Dik-Faber, gesteund door CDA en VVD, werd het groene bommetje onschadelijk gemaakt. Volgens de aangenomen motie volstond het als boeren na de oogst vanggewassen of groenbemesters op hun land zouden inzaaien. Die zorgen voor verbetering van de bodem en nemen nitraat (stikstof) op.

Een loze maatregel, aldus Koks. Want veel boeren doen dat al en voor de natuur heeft het geen enkele zin. ‘Het werd er op een vrijdagmiddag doorheen gejast. Vlak voor het reces. De meeste Kamerleden hadden geen idee waarvoor ze stemden.’

Koks staat in die kritiek niet alleen. De Europese Rekenkamer waarschuwde in 2017 al dat Europa zijn groene doelen niet zou halen. Drie jaar later kun je constateren dat die vrees is bewaarheid, zegt Alex Brenninkmeijer, het Nederlandse lid van de Europese Rekenkamer. ‘Terugkijkend kun je zeggen dat het vergroeningsbeleid zeker niet succesvol was.’

Een fundamenteel probleem, zegt Brenninkmeijer, is dat de EU geen controleerbare doelen verbindt aan het geven van subsidie. ‘Dan kun je als Europese Commissie wel mooi beleid bedenken, maar ben je uiteindelijk afhankelijk van de vraag of lidstaten voldoende drang voelen om die goede doelen te verwezenlijken.’

Daar schort het aan, schrijft de Rekenkamer: ‘Lidstaten maken gebruik van de flexibiliteit in vergroeningsvoorschriften om de belasting voor landbouwers en zichzelf te beperken in plaats van het verwachte milieu- en klimaatvoordeel zo groot mogelijk te maken.’ Op de vraag of de miljarden aan vergroeningssubsidies weggegooid geld zijn geweest, antwoordt Brenninkmeijer: ‘Ja. Al is dat wel wat sterk uitgedrukt.’

Dat de vergroening is mislukt staat als een paal boven water, zegt David Kleijn, hoogleraar plantenecologie en natuurbeheer aan Wageningen Universiteit. ‘Daar is iedereen het wel over eens. Inclusief de boeren.’

Kleijn deed jarenlang onderzoek naar de effecten van het groene landbouwbeleid van de EU. Dat is op zich al bijzonder: de EU subsidieert wel veel maatregelen, maar in het resultaat is niemand bovenmatig geïnteresseerd. Een politicus kan er niets mee, zegt Kleijn. ‘Is het resultaat positief, dan zegt iedereen: ja, duh! Pakt het negatief uit, heb je een probleem.’ Dan is het beter niets te weten.

De hoogleraar werd moedeloos van zijn uitkomsten: ondanks de miljarden euro’s die in groen landbouwbeleid zijn geïnvesteerd, is de natuur er geen snars mee opgeschoten. Het patroon is steeds hetzelfde, zegt Kleijn: de Europese Commissie komt met ambitieuze plannen. ‘Vervolgens gaan de lidstaten zich ermee bemoeien en verwatert alles. Uiteindelijk hou je iets over dat niets oplevert.’

Die EFA’s waren volgens hem best een goed idee. Wat ervoor in de plaats kwam met groenbemesters en vanggewassen stelde niets voor. ‘Daar heeft de biodiversiteit op het platteland niets aan.’

Kleijn kan wel begrip opbrengen voor de boeren. ‘Je vraagt ze een deel van hun land op te offeren. Terwijl de grondprijzen in Nederland belachelijk hoog zijn. Dat kun je van een boer niet verwachten.’ Koks is cynischer: ‘Boeren zijn vooral geïnteresseerd in geld. Niet in grutto’s of patrijzen.’

Met die twee vogelsoorten gaat het al jaren slecht. En niet alleen daarmee. In een halve eeuw is het aantal boerenlandvogels zoals kieviten, scholeksters en veldleeuweriken met 60 procent of meer gekelderd. Driekwart van de vlinders, bijen, wespen, kevers en pieren zijn verdwenen door het gebruik van pesticiden.

In haar kamer op Wageningen Universiteit laat onderzoeker Anne van Doorn een kaart zien van Nederland. Daarop is ingekleurd welke regio’s in 2017 de meeste EU-subsidies per hectare kregen en waar de biodiversiteit van het boerenland het laagst is.

Grote delen van Noordoost-Brabant, de Gelderse Vallei, Noord- en Oost-Nederland, gebieden waar veel intensieve (melk)veehouderij zit, kleuren rood: veel subsidie, weinig bio­diversiteit.

‘Dat is geen toeval’, zegt Van Doorn: van oudsher subsidieerde de EU vooral intensief producerende bedrijven. ‘In gebieden waar die zitten is de milieudruk het hoogst.’ Als je dat afzet tegen de ‘groene’ doelen, dan is er sprake van een ‘mismatch’, beaamt Van Doorn.

Het zijn niet de zwakste schouders die de meeste steun ontvangen. De (Nederlandse) Algemene Rekenkamer rekende vorig jaar uit dat eenderde van de EU-steun in Nederland terechtkomt bij boeren met inkomens van twee keer modaal of hoger.

De omschakeling van productie­steun naar uitbetaling per hectare had tot gevolg dat ook grondbezittende niet-boeren landbouwsubsidie incasseren. In de toptien van grootste ontvangers van inkomenssteun staan het Limburgs Landschap en de stichting Taurus, die oerrunderen laat grazen in natuurgebieden. Zij ontvangen ieder ongeveer drie ton. Het Drents landschap krijgt ruim tweeënhalve ton.

Juridisch zal dat vast kloppen, zegt Petra Berkhout, als onderzoeker land- en tuinbouw een kenner van het Europese subsidiesysteem. ‘Maar toen de landbouwministers deze wetgeving maakten, zullen ze deze constructie vast niet voor ogen hebben gehad. De steun is bedoeld voor boeren.’

Agrarisch natuurbeheer werd oorspronkelijk uitgevoerd door verenigingen van natuurminnende boeren. Zij dienden hun plannen in bij de Dienst Landelijk Gebied (DLG). Keurde die ze goed, dan kregen boeren het geld om aan de slag te gaan.

Onder Henk Bleker, minister van 2010 tot 2012, veranderde dat. ‘Bleker had een hekel aan natuurbeschermers’, zegt Koks. ‘Hij vond dat de boeren het zelf beter konden.’ Dat leidde tot de oprichting van regionaal georganiseerde agrarische collectieven die sinds 2016 verantwoordelijk zijn voor de opzet en uitvoering van natuurbeheerplannen.

Maar toezicht daarop ontbreekt, zegt Koks. De DLG is ontmanteld, de controle is gedecentraliseerd naar de provincies. ‘Een blunder.’ Er wordt niet afgerekend op resultaten. De paar goede niet te na gesproken, zegt Koks: ‘Agrarische natuurcollectieven zijn geldmachines geworden.’

De Wageningse hoogleraar Kleijn is daar genuanceerder over. Hij vindt boerencollectieven geen slecht idee. Het probleem is dat deelname vrijwillig is. Daardoor loop je het risico dat projectgeld vooral terechtkomt bij boeren die mee willen doen en niet in gebieden die de meeste kansen bieden voor natuurontwikkeling.

Stel, legt Kleijn uit, er is een gebied aangewezen dat gunstig is voor de patrijs. Als boeren in dat gebied niet meedoen, dan worden de grenzen opgerekt zodat boeren in de wijdere omgeving wel kunnen deelnemen. Ook al heeft het geld daar veel minder effect. ‘Dat gebeurt’, aldus Kleijn.

In Limburg wordt daar streng op gelet, verzekert Kossen in het hoofdkwartier van Natuurrijk Limburg in Roermond. ‘We steken geen geld in iets wat niet werkt.’ Natuurrijk Limburg geeft ook ‘stoplichten’ aan boeren die hun opdracht niet vervullen. Die worden uit het programma gezet. ‘Tot nu toe hebben we tien tot vijftien stoplichten uitgedeeld.’

Het paradepaardje van zijn collectief is de korenwolf, ‘de panda van Limburg’. Alles bij elkaar is er bijna anderhalf miljoen euro gestoken in plannen om deze met uitsterven bedreigde hamstersoort te redden.

Hoe dat in zijn werk gaat, laat Kossen zien op een paar akkers aan de rand van Maastricht, waarop agrarisch natuurbeheer wordt toegepast. Voor een buitenstaander is het verschil nauwelijks te zien. Maar Kossen wijst op een akker waar het gewas, bladrammenas in dit geval, op het veld is blijven liggen en zo beschutting biedt aan de hamsterburchten onder de grond. ‘En tevens voedsel oplevert voor vogels.’

Op het veld ernaast is wintertarwe ingezaaid, die de korenwolf voedsel en beschutting moet bieden in het voorjaar. Vijfhonderd hectare worden op die manier in Limburg beheerd. Dat lijkt heel wat, maar desondanks gaat het niet goed met de korenwolf. Het beestje is voorlopig voor uitsterven behoed, zegt Kossen, ‘maar hij neemt in aantal niet toe.’

Zonde van het geld, vond het CDA in Provinciale Staten van Limburg, dat vorig jaar een voorstel deed om de stekker te trekken uit het korenwolfproject. Tot bleek dat Nederland daarmee een torenhoge boete van de EU riskeerde. Het ging ze alleen maar om de centen, zegt Kossen. ‘Terwijl je ook trots kan zijn dat zo’n bijzonder diertje hebt.’

Uit een bosje tussen de velden vliegt een zwerm kneutjes op, een torenvalk hangt biddend in de lucht, een leeuwerik komt voorbij. In een boomgaard verderop zit een havik te plukken aan een prooi. ‘Volgens mij heeft hij een duif geslagen’, zegt Kossen, turend door zijn verrekijker.

Het zijn tekenen dat hun inspanningen wél effect sorteren, benadrukt hij. ‘Op een gewoon stuk boerenland kom je niet zoveel vogels tegen.’ De korenwolf laat zich niet zien. Daar had Kossen ook niet op gerekend. Deze schuwe hamster is alleen ’s nachts actief, overdag zit hij diep onder de grond in zijn burcht. ‘Ik heb zelf nog nooit een korenwolf gezien.’

Uit de moeizame strijd om het behoud van de korenwolf kunnen lessen worden getrokken voor het hele agrarische natuurbeheer, benadrukt Kossen. ‘Wat wij doen is de neergang vertragen. Je redt wat gered moet worden.’ Maar als de landbouw als geheel niet verandert, blijven het eilandjes in een leeg landschap.

‘Je moet een landbouw hebben die ruimte biedt aan soorten. Agrarisch natuurbeheer zou de kers op de taart moeten zijn. Nu is de taart niet te vreten.’ Wat dat betreft was de afgelopen vergroeningsronde een gemiste kans, vindt Kossen. ‘Als je het anders had aangepakt, had je veel meer kunnen doen voor de natuur.’

In de plannen van de nieuwe Commissie worden de vergroenings­eisen aangescherpt. Hoogleraar Kleijn moet het nog zien. In de voorstellen krijgen lidstaten meer vrijheid eigen plannen op te stellen. ‘Ik ben bang dat je een race naar de bottom krijgt van landen die hun boeren zo min mogelijk verplichtingen opleggen. Als grote landen daarmee beginnen, moeten andere landen wel mee.’

Onderzoeker Van Doorn blijft optimistisch. Het is volgens haar al winst dat het idee om boeren te betalen voor groene diensten gemeengoed is geworden. ‘Jammer dat het nog niet uit de verf is gekomen, maar dat is toch een historische ommekeer als je ziet waar we vandaan komen.’ Dan moet er de komende periode wel worden geleverd, benadrukt ze. ‘Je komt er niet mee weg om nog eens te zeggen: oeps, mislukt.’

Opvallende organisaties prijken tussen de grootontvangers van geld uit de twee gigantische potten met Europese landbouwsubsidies. Waarom krijgen waterschappen grote bedragen voor vergroening en natuurorganisaties inkomenssteun op basis van hectaren landbouwgrond?