Zowel in Afrika als in het Westen zijn beleidsmakers ervan doordrongen dat de focus de komende jaren moet liggen op de Afrikaanse landbouwsector. Investeringen in landbouw moeten de miljoenen werkloze jongeren aan een baan helpen, export en economische groei opleveren en het hoofd bieden aan de grote vraag naar voedsel, zeker in gebieden die hard door klimaatverandering worden getroffen. Er worden daarom miljarden uitgetrokken om de productiviteit van de Afrikaanse landbouw te verhogen.

Dit is een mooi streven, maar de randvoorwaarden voor zulke investeringen kloppen niet altijd. Net zoals een kind niet automatisch beter gaat leren van het bouwen van een school alleen, gaat de Afrikaanse boer niet zomaar meer produceren. Eén van de belangrijke randvoorwaarden is het hebben van sociale bescherming: om te kunnen investeren in een goedlopend bedrijf moet een boer niet alleen de ondersteuning krijgen om deze onderneming op te bouwen, maar ook terug kunnen vallen op een sociaal vangnet in mindere tijden.

Helaas is er op dit moment weinig aandacht voor het belang van sociale bescherming in het Nederlandse buitenlandbeleid. Niet toevallig gebeurt dit in een tijd waarin in Nederland ook de scepsis over ons eigen sociale zekerheidsstelsel toegenomen is. Het zou te veel afhankelijkheid veroorzaken, mensen lui maken en de aandacht afleiden van wat iemand daadwerkelijk vooruit zou helpen: een baan.

Op het Afrikaanse platteland is echter het tegenovergestelde waar. In vele landen ontvangen gezinnen ‘cash transfers’. Dit zijn regelmatige betalingen vanuit overheden of NGO’s die in verschillende vormen kunnen plaatsvinden. Ze kunnen onvoorwaardelijk en universeel zijn (dit noemen we in Nederland ook wel een ‘basisinkomen’), maar ook gericht aan bepaalde groepen (vrouwen, vluchtelingen, etc.) of onder voorwaarden dat ze op een bepaalde manier besteed worden (aan gezondheidszorg bijvoorbeeld).

In tegenstelling tot wat het Nederlandse cynisme doet vermoeden blijken cash transfers tot meer productiviteit onder boeren te leiden. Een publicatie van de Voedsel en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) en UNICEF in 2016 over de impact van cash transfers in 7 Afrikaanse landen gaf menig scepticus reden tot optimisme: in plaats van luiheid zorgen cash transfers juist voor verhoogde productie en investeringen in onder andere zaden, mest en personeel op de boerderij. Het geld wordt helemaal niet aan de verkeerde zaken besteed: in plaats van een toegenomen consumptie van alcohol en tabak blijken cash transfers juist voor meer inschrijvingen in scholen en verhoogde uitgaven aan kleding en schoenen te zorgen.

Bovendien bleek dat het werk, met name bij kleine boeren, gemiddeld 36 procent productiever werd. Dat sociale bescherming een ondergeschoven kindje is geworden is dus ook vanuit het perspectief van voedselzekerheid onwenselijk, want cash transfers kunnen het broodnodige zetje geven die boeren nodig hebben om hun productiviteit te verhogen.

Eén van de sociale beschermingsprogramma’s die nog wel Nederlandse steun ontvangt is het Productive Safety Net Programme (PSNP) in Ethiopië, onderdeel van het World Food Programme van de Verenigde Naties en het nationale Food Security Programme van Ethiopië. Circa 8 miljoen Ethiopiërs in kwetsbare gebieden ontvangen regelmatig geld en voedsel, waarbij in perioden van voedseltekorten de hulp opgeschroefd kan worden. Als onderdeel hiervan werken deelnemers mee aan landbouw-, water- en infrastructuurprojecten, bedoeld om huishoudens niet alleen de bovengenoemde bescherming te bieden, maar deelnemers ook zelf de mogelijkheid te geven iets op te bouwen. De voorraden aan voedsel en water die in tijden van nood worden verstrekt, worden zelf door de deelnemers door het jaar heen opgebouwd. Dit programma werkt daardoor tegelijkertijd als een trampoline én vangnet. Een boer krijgt dankzij de trampoline de mogelijkheid te investeren en zijn of haar productiviteit te verhogen, en zal dankzij het vangnet steun krijgen zodra er bijvoorbeeld oogsten mislukken dankzij El Niño in de afgelopen jaren.

Sinds de invoering van het PSNP in 2005 zijn er over het algemeen goede resultaten geboekt. Zo bleek in 2011 uit evaluatie van de Wereldbank al dat deelnemende gezinnen gemiddeld 29 procent minder vaak voedseltekorten hebben en zijn er op lange termijn een half miljoen mensen uit de armoede geklommen. De combinatie van het geven van geld en bescherming blijkt dus effectief, al zijn de resultaten erg verschillend. Zo blijkt dat bij gebieden waar relatief veel droogte heerst en/of er sprake is van ernstige armoede, de impact van het programma kleiner is.

Via het INCLUDE kennisplatform wordt daarom onderzoek mogelijk gemaakt naar hoe groepen en gebieden die extra aandacht vragen beter betrokken kunnen worden in het PSNP. Ook in het algemeen besteden we bij INCLUDE aandacht aan twee voorname vragen over sociale beschermingsprogramma’s in Afrika: hoe kunnen deze zo effectief en betaalbaar mogelijk worden ontworpen en uitgevoerd en op welke manier kunnen de allerarmsten het beste bereikt worden?

Op die laatste vraag biedt het onderzoek naar het PSNP een belangrijke, vaak vergeten, conclusie: dat de armste, meest kwetsbare mensen een op maat gemaakt programma nodig hebben om uit de armoede te ontsnappen. Zij hebben weinig aan een investeringsfonds of cash transfers alleen. Een ziektegeval in de familie, een gebrek aan vaardigheden om een productieve onderneming te starten, of gewoonweg de angst om alles kwijt te raken bij een klimaatramp; het zijn maar enkele mogelijke verklaringen waarom een dergelijke geldsom niet gebruikt zal worden om te investeren, maar enkel om te overleven.

De afgelopen jaren is daarom steeds meer aandacht gekomen voor de veelzijdige programma’s die nodig zijn om arme gezinnen uit de armoede te tillen: de zogenaamde ‘graduation programmes’. Deze programma’s integreren cash transfers, onderwijs, steun om aan het werk te gaan en persoonlijke begeleiding in één pakket, om zo te zorgen dat deelnemers niet alleen uit de armoede komen, maar er ook niet in terugvallen. In 2015 publiceerde een groep vooraanstaande ontwikkelingseconomen onder leiding van Abhijit Banerjee een evaluatie van programma’s in zes landen die er geen twijfel over liet bestaan: een geïntegreerd programma vraagt behoorlijke financiële investeringen en veel geduld, maar is veruit de meest effectieve methode om op een duurzame manier armoede tegen te gaan.

Gelukkig is in Afrika zelf dit besef langzaam aan het indalen: de afgelopen decennia zijn in vele Afrikaanse landen, met steun van internationale donoren, sociale beschermingsstelsels ontwikkeld door nationale overheden. Volgend op het succes in Ethiopië zijn in onder andere Kenia en Tanzania nu ook productive safety net programma’s geïntroduceerd. En vele landen investeren in onder andere nationale pensioenstelsels, dekking voor kraamzorg en ook kleine cash transfers naar huishoudens.

Meestal hebben deze stelsels echter nog beperkte middelen en bereik. Het is daarom zaak de handschoen op te pakken en naast directe investeringen in landbouwprojecten, ook te zorgen dat de fundering staat om de landbouw echt uit het slop te trekken. De miljarden die de komende jaren aan de Afrikaanse landbouw besteed worden, krijgen het hoogste rendement zodra ze gepaard gaan met investeringen in sociale beschermingsprogramma’s. Bij internationale instituties als de Wereldbank, de FAO en UNICEF is dit besef inmiddels aan het indalen. Het is nu aan Nederland om haar scepsis te laten varen en in het buitenlandbeleid mee te gaan in deze ontwikkeling. Want zonder protectie is er ook geen productie.

Frank van Kesteren werkt bij The Broker en het INCLUDE platform voor inclusieve ontwikkeling in Afrika.