Het voedselvraagstuk vraagt om politieke regie, zo leert het succes in Brazilië

Door:  Jeroen Candel  

Foto's: Sven Torfinn  

Het aantal ondervoede Brazilianen is de afgelopen jaren bijna gehalveerd, terwijl kleine boeren hun inkomens zagen toenemen. Afrikaanse landen rollen nu dit model uit, en daarbij is politieke regie van groot belang, schrijft onderzoeker Jeroen Candel.

‘Mijn levensmissie is geslaagd als alle Brazilianen aan het einde van mijn termijn drie maaltijden per dag kunnen eten.’ Met die woorden trad Luiz Inácio Lula da Silva in 2003 aan als president van Brazilië. En hoewel ‘Lula’ gedurende zijn regeertermijn vooral in het nieuws kwam vanwege corruptieschandalen, bleken zijn regeringen een toonbeeld van honger- en armoedebestrijding. Het deel van de bevolking dat aan ondervoeding leed daalde met bijna de helft, terwijl kleine boeren hun inkomens met ruim 30 procent zagen toenemen.

Wat verklaart dit succes? Het onderscheidende element van Fome Zero (het ‘geen honger’-programma) was dat het zich niet beperkte tot losse maatregelen. Geïnspireerd door de aanpak van de stad Belo Horizonte werden politici, ambtenaren en maatschappelijke groeperingen uit verschillende werkvelden bij elkaar gezet om tot een grensoverschreidende aanpak te komen. Het resultaat was een ambitieus pakket maatregelen gericht op het versterken van de voedselzekerheid van kwetsbare groepen, zoals de bewoners van de favela’s en kleine, zelfvoorzienende boeren. Dit pakket omvatte onder meer programma’s voor voedseleducatie, schoolmaaltijden, sociale buurtrestaurants, en noodpakketten, waarbij lagere overheden werden aangemoedigd het hiervoor benodigde voedsel vooral bij lokale, kleine boeren in te kopen. Bovendien werd het recht op voedsel in 2010 opgenomen in de Braziliaanse grondwet.

Het succes van Brazilië bleef niet onopgemerkt. De verantwoordelijke minister, José Graziano da Silva, werd in 2011 zelfs verkozen tot directeur-generaal van de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO) van de Verenigde Naties, om zo de Braziliaanse aanpak internationaal uit te rollen. Zo proberen internationale organisaties en donorlanden het Braziliaanse model te kopiëren naar landen in het sub-Sahara. De Braziliaanse overheid heeft zelfs een heuse voedseldiplomatie op poten gezet, en nodigt Afrikaanse beleidsmakers uit om in Brazilië te komen leren van de vele succesvolle initiatieven.

Toch is de Braziliaanse aanpak geen wondermiddel: het vertalen van het Braziliaanse model naar landen in Afrika blijkt in de praktijk uitermate weerbarstig. Hoewel vrijwel alle Afrikaanse landen inmiddels overkoepelende strategieën hebben ontwikkeld die op papier erg lijken op het Braziliaanse model, maken gebrekkig leiderschap, politiek geweld, corruptie en het ontbreken van sterke instituties dat de meeste van deze strategieën niet meer zijn dan papieren tijgers. Zo laat ons onderzoek in Oeganda zien dat de uitvoering van de ambitieuze nationale strategie tegen ondervoeding lijdt onder een gebrek aan financiële middelen en politieke ruggesteun. Veel van de goede projecten die wel worden uitgevoerd zijn sterk afhankelijk van de steun van internationale donoren, maar ook dit kent keerzijden: een braindrain van capabele ambtenaren die bij donororganisaties meer kunnen verdienen dan bij de overheid, en een grote kwetsbaarheid van projecten en programma’s bij het wegvallen van financiering.

Een deel van de oplossing ligt bij Afrikaanse overheden zelf. Waar de lidstaten van de Afrikaanse Unie in 2003 beloofden 10 procent van hun nationale begrotingen voor de landbouwsector te zullen reserveren, zijn de meeste landen deze belofte nooit nagekomen. Ook investeringen in de zorg en socialezekerheidsstelsels blijven in de meeste landen achterwege.

Maar ook westerse donoren, inclusief Nederland en de Europese Unie, treft blaam. Hoewel de groei van onze eigen landbouwsector na de Tweede Wereldoorlog alleen mogelijk was door het invoeren van sterk protectionistische maatregelen, stellen we Afrikaanse landen nog onvoldoende in staat vergelijkbaar beleid te voeren.

Toch zijn er ook ontwikkelingen en voortekenen die voorzichtig optimistisch stemmen. Zo besteedde de Volkskrant eerder dit jaar aandacht aan de pogingen van de Senegalese regering om de eigen landbouw naar een hoger plan te tillen. Ook regeringen in andere Afrikaanse landen beginnen inmiddels het licht te zien. De Malawische regering werd in de vroege jaren nul geprezen om haar gerichte investeringen in kleine boeren, die een heuse ‘mini-Groene Revolutie’ ontketenden. Tegelijkertijd bleek ook dit programma niet immuun voor grootschalige corruptie en brak vlak na de dood van president Mutharika in 2012 opnieuw een voedselcrisis uit.

De Braziliaanse, Senegalese en Malawische voorbeelden tonen het belang van politiek leiderschap. Honger en ondervoeding zijn ontzettend complexe problemen, maar gecontinueerde politieke regie kan een wezenlijk verschil maken. Deze regie behoeft niet alleen versterking in ontwikkelingslanden zelf, maar ook in Europa en de Verenigde Staten. Zolang economisch eigenbelang prevaleert boven de behoeften van ruim 800 miljoen ondervoede mensen blijft het dweilen met de kraan open. Om met Lula te besluiten: ‘Leiderschap – en partnerschap – op dit gebied is nog nooit zo noodzakelijk geweest. Honger en armoede gaan hand in hand, dus door het versterken van de voedselvoorziening kunnen we ook een bijdrage leveren aan wereldwijde duurzame ontwikkeling in een tijd van toenemend lijden en instabiliteit in veel regio’s.’

Jeroen Candel, universitair docent bestuurskunde aan Wageningen Universiteit.

Ter afsluiting van de Voedselzaak hebben we de beste artikelen gebundeld in een e-book. Download het hier voor e-readers, tablets, pc's en telefoons.