Reconstructie

Hoe de staat de greep op KLM en Schiphol verloor

'Very positive' is minister Eurlings in 2010 bij de evaluatie van de fusie van Air France-KLM. Vijf jaar later moet staatssecretaris Mansveld halsoverkop naar Parijs om het belang van KLM en Schiphol te redden. Wat ging er mis?

Van links naar rechts: KLM-Air France topman Alexandre de Juniac, CFO Pierre-Francois Riolacci en Camiel Eurlings, topman van KLM tijdens een persconferentie in Parijs, waarbij nieuwe plannen van de Frans-Nederlandse luchtvaartcombinatie bekend werden gemaakt in 2014. Beeld ANP

Groot is de opluchting in 2003, als de KLM samengaat met Air France. Het gaat beroerd in de luchtvaart en met de KLM, goedkope maatschappijen als Ryanair rukken op, en dus is iedereen blij dat de op dat moment grootste luchtvaartgroep van Europa kan worden gevormd. Het veel grotere Air France is bovendien zo vriendelijk te doen alsof het een fusie is van gelijkwaardigen. Dat zouden British Airways en Lufthansa nooit gedaan hebben, memoreert de huidige Franse topman van Air France-KLM recent nog in de Volkskrant.

Omdat de luchtvaart economisch en politiek van enorm belang is en het bovendien gaat om juridisch zeer complexe zaken, wordt bij de fusie een reeks afspraken gemaakt. Die gaan over de positie van de beide luchtvaartmaatschappijen, de rol van hun thuishavens Charles de Gaulle en Schiphol en de invloed van de Franse en de Nederlandse Staat. De afspraken worden op 16 oktober 2003 vastgelegd in de 26 pagina's tellende overeenkomst 'AF/State/KLM Agreement', blijkt uit stukken die de Volkskrant heeft opgevraagd in het kader van de Wet Openbaarheid van Bestuur, de WOB.

De opluchting van toen is ruim tien jaar later omgeslagen in wederzijdse Frans-Nederlandse irritaties en grote zorgen over de positie van de KLM, en daarmee Schiphol. Staatssecretaris Mansveld moest eerder dit jaar halsoverkop naar Parijs om nieuwe afspraken te maken. Dat roept de vraag op wat er destijds eigenlijk precies is afgesproken, en of de Staat met de kennis van nu niet te gemakkelijk garanties over de toekomst van KLM en Schiphol uit handen heeft gegeven.

Staatssecretaris Mansveld moest halsoverkop naar Parijs om het belang van KLM en Schiphol te redden. Beeld ANP

Van het 26 pagina's tellende contract vol garanties uit oktober 2003 blijft in mei 2010 namelijk een A4-tje met een drie alinea's tellend 'Memorandum of Understanding' (MoU) over, blijkt uit de stukken die het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft verstrekt. In dat door toenmalig minister Camiel Eurlings ondertekende MoU (een akkoord op hoofdlijnen, red.) worden de staatsgaranties verlengd. Maar de gelijkwaardige groei van Schiphol en Charles de Gaulle, die eerder is vastgelegd voor 42 belangrijke bestemmingen en voor de vracht, wordt opgegeven. Dat gebeurt terwijl krap een jaar eerder in een rapport van de Stichting Economisch Onderzoek (SEO), dat op verzoek van het ministerie is gemaakt, wordt gewaarschuwd voor de positie van Schiphol als de afspraken uit 2003 aflopen. De positie van de luchthaven wordt eerder slechter dan beter, waarschuwen de onderzoekers.

'Na het aflopen van de Staatsgaranties, zijn de economische krachten zodanig, dat een geleidelijke verschuiving van het intercontinentale netwerk naar Parijs waarschijnlijk lijkt', schrijft SEO in juli 2009. 'Hiermee worden de risico's van netwerkerosie op Schiphol dus eerder groter dan kleiner. De ingezette trend in de afgelopen decennia naar meer liberalisatie biedt evenmin houvast.' Dat er ondanks die waarschuwing driekwart jaar later in het MoU geen nieuwe afspraken worden gemaakt - sterker nog: dat er garanties worden ingeleverd - dreigt pijnlijke gevolgen te krijgen nu Air France-KLM in grote problemen is geraakt.

Camiel Eurlings, oud Minister van Verkeer en Waterstaat. Beeld ANP

Lees hier hoe KLM en Schiphol hun staatsgaranties verloren.

Afspraken verlopen

Wat ging er mis? SEO is niet de enige die in de zomer van 2009 aan de bel trekt. Toenmalig directeur-generaal (DG) voor luchtvaart, Jacqueline Tammenoms Bakker, van het ministerie van Verkeer en Waterstaat waarschuwt ook, blijkt uit de stukken. Ze schrijft een ambtelijke terug- en vooruitblik op vijf jaar Air France-KLM en de rol van de Nederlandse Staat, omdat een aantal afspraken uit 2003 zijn verlopen.

Het stuk heeft een tevreden toon: de fusie is een succes en alle partijen hebben zich aan de afspraken gehouden. De aandacht van de Nederlandse Staat voor het nakomen van de netwerk 'assurances' (garanties) wordt als vanzelfsprekend gezien door Air France-KLM, is de geruststellende boodschap van de DG Luchtvaart, die even later een hoge Franse onderscheiding krijgt, en die tegenwoordig commissaris is bij onder meer Fiat International en het Franse mediabedrijf Vivendi. Maar dat zo houden gaat niet vanzelf, waarschuwt Tammenoms Bakker.

'Naar de toekomst toe blijven waakzaamheid van de Nederlandse Staat voor de relatieve concurrentiepositie van Schiphol en aandacht voor de relaties met Air France-KLM en de Franse Staat zeer belangrijk', schrijft ze. Temeer omdat in 2012 opnieuw een aantal afspraken afloopt, waaronder over de positie van Schiphol.

Waarom blijven er dan een paar maanden later van het contract van 26 pagina's maar drie alinea's over, die bovendien met een opzegtermijn van negen maanden door Air France-KLM te beëindigen zijn? Wil de staat het fusiebedrijf de ruimte geven, nu de afspraken uit 2003 netjes zijn nageleefd? Heeft het ministerie geen juridische mogelijkheden om nieuwe afspraken en garanties af te dwingen, of oude te handhaven? Heeft toenmalig minister Eurlings in ruil voor het laten lopen van de voorwaarde van evenwichtige groei, andere punten van de Fransen teruggekregen? Punten voor de KLM en Schiphol, wel te verstaan. Het verhaal dat Eurlings vanwege zijn soepele houding rond het MoU later president-directeur mag worden van de KLM, zou volgens betrokkenen 'onzin' zijn.

Sfeer van vertrouwen

Na de kritische opmerkingen in de rapporten van SEO en DG Tammenoms Bakker wordt in september en november 2009 twee keer gepraat over de staatsgaranties, de laatste keer met de KLM. Het verslag van die gesprekken wil het ministerie niet openbaar maken, omdat het stukken 'voor intern beraad' zijn, met 'persoonlijke beleidsopvattingen'. Zo blijft onduidelijk waarom de waarschuwingen niet tot nieuwe afspraken hebben geleid. Eurlings zelf meldt in 2010 in antwoord op Kamervragen dat een nieuwe overeenkomst 'te veel tijd zou kosten'. Bovendien is er 'een sfeer van vertrouwen tussen Frankrijk en Nederland', schrijft de minister, die in april 2011 directeur vracht wordt van de KLM. Van die sfeer is vijf jaar later weinig meer over.

Na het MoU lijkt het ministerie het verder wel te geloven, wat de positie van de KLM en Schiphol betreft. Pas op 20 april 2012 komt de kwestie weer aan de orde, in een vergadering van de Stichting Assurances KLM. Ondertussen worden de problemen bij Air France-KLM snel groter. Het bedrijf duikt in 2011 in de rode cijfers en is daar vooralsnog niet meer uitgekomen. Vorig jaar werden nieuwe, verregaande bezuinigingen aangekondigd. Daarbij wordt de vrachttak van Martinair gereduceerd van ruim tien naar drie toestellen.

Dat is pikant. In het MoU is in 2010 immers de bepaling komen te vervallen dat de groei van de vracht evenwichtig verdeeld moet zijn tussen Parijs en Schiphol. Dat is wat anders dan dat de een ook moet inleveren als de ander dat moet. 'Het lijkt me onwaarschijnlijk dat eenzelfde 'evenwichtige' afbraak heeft plaatsgevonden op de hub van Air France', zegt luchtvaarteconoom Jaap de Wit. 'Oftewel, de Nederlandse overheid heeft zitten slapen bij het bewaken van de evenwichtige ontwikkeling van beide luchthavens.'

Verhoudingen verslechteren

Na de benoeming in 2013 van Alexandre de Juniac tot nieuwe baas van het moederbedrijf, verslechteren de verhoudingen tussen KLM en Air France. Daarmee neemt ook het bezoek van betrokkenen aan het ministerie snel toe. In januari 2014 is er een gesprek met De Juniac en Camiel Eurlings, dan in zijn nieuwe rol van president-directeur van de KLM. In november is er een gesprek met Peter Elbers, de opvolger van de ontslagen Camiel Eurlings. Een maand later is Air France KLM-commissaris en CDA-prominent Jaap de Hoop Scheffer aan de beurt. Op dat moment is er een rel over het beheer van het kasgeld in het bedrijf. Air France-KLM wil een miljard euro van de KLM overhevelen naar Parijs, omdat de groep dan goedkoper kan lenen. Dat is volgens de Fransen volstrekt normaal bij een bedrijf, maar volgens de Nederlanders is het een greep in de kas en een coup.

Het leidt tot een crisis en ernstig verstoorde verhoudingen bij het Frans-Nederlandse bedrijf, waarmee het toch al zo slecht gaat. Ditmaal zijn vooral de luchtvaartmaatschappijen uit het Midden-Oosten het probleem. Die zijn zo rijk (en luxe) dat Air France-KLM er niet tegenop kan, terwijl aan de onderkant de prijsvechters in de kuiten blijven bijten. Volgens luchtvaarteconoom Jaap de Wit zit Air France-KLM door die marktontwikkelingen in zwaar weer, met de aantekening dat Parijs een grotere thuismarkt heeft dan Schiphol. 'De kans dat Amsterdam naar het tweede echelon verhuist, is dan ook groter dan dat het Parijs gebeurt.'

En zo zijn er vijf jaar na de inschatting van Camiel Eurlings ('very positive') grote zorgen over de positie van de KLM en Schiphol, terwijl het de vraag is of er nog veel kan worden gedaan, ook al heeft de KLM nog drie stichtingen die over de luchtvaartbelangen waken. PvdA-staatssecretaris Wilma Mansveld, die de Tweede Kamer donderdag uitleg moet geven, meldde recentelijk dat ze toezeggingen heeft van Air France-KLM dat er in elk geval geen functies worden overgeheveld. Volgens het CDA moeten die toezeggingen zo snel mogelijk vastgelegd worden in een nieuw Memorandum of Understanding. Het huidige exemplaar van drie alinea's uit 2010 lijkt te dun en te optimistisch te zijn geweest.

Met medewerking van Marlies de Brouwer

Alexandre de Juniac. Beeld ANP

Wat staat er in de clausules?

Uit de staatsgaranties uit 2003, die nu openbaar zijn gemaakt, blijkt dat er voor vracht en passagiersvervoer drie garanties zijn afgesproken. In garantie 1 en 2 committeren Air France en KLM zich aan de strategie dat zowel Schiphol als Charles de Gaulle een belangrijke 'hoeksteen' blijft binnen het bedrijf en er wordt geprobeerd om op beide locaties te groeien. In garantie 3 staat dat KLM op 42 sleutelbestemmingen mag blijven vliegen, maar ook dat de groei van Charles de Gaulle niet ten koste mag gaan van Schiphol. Deze laatste garantie is per 25 mei 2010 komen te vervallen, zo blijkt uit het 'Memorandum of Understanding' in handen van de Volkskrant. In de Tweede Kamer heeft Eurlings altijd gezegd dat alleen de garantie van 42 bestemmingen is komen te vervallen, maar dat de zachte garanties zijn gehandhaafd. De geschrapte paragraaf bevatte echter ook de 'zachte' garantie voor een evenwichtige groei, blijkt nu.

'In de eerste twee clausules staan voornemens over de ontwikkeling van de luchthavens', zegt Rogier van Lieshout van het onderzoeksbureau SEO dat namens de overheid de garanties in kaart brengt. 'Er is nergens expliciet vermeld dat sprake moet zijn van een evenwichtige ontwikkeling.' In een reactie laat de woordvoerder van staatssecretaris Wilma Mansveld (Infrastructuur) weten dat ondanks het schrappen van de clausule de 'evenwichtige groei' ook in de nog overgebleven intentie besloten zit. Het ministerie wijst erop dat het SEO daarover jaarlijks een rapport maakt. Van Lieshout van het SEO zegt daarover: 'De zachte garanties bestonden in 2003 uit het voornemen om beide luchthavens te ontwikkelen. In overleg met het ministerie hebben wij vervolgens de ontwikkeling op beide luchthavens gemonitord. Het ministerie ziet in de eerste twee clausules wel aanleiding om te kijken naar de evenwichtige ontwikkeling.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 de Persgroep Nederland B.V. - alle rechten voorbehouden