Hoe de ooit toonaangevende ict-systemen van de Belastingdienst gevaarlijk retro worden

Wie zijn vooringevulde aangifte ziet, zou kunnen denken dat de Belastingdienst zijn ict aardig op orde heeft. Maar in werkelijkheid is de chaos groot. De dienst draait op niet minder dan 600 veelal verouderde computersystemen. Alle alarmbellen gaan af, blijkt uit interne documenten.

Verstrikt geraakt in een Gordiaanse ict-knoop. Beeld Margo Vlamings

Als hij een kamer in het belastingkantoor in Apeldoorn binnenstapt, ziet Mark Hofstra in één oogopslag wat er mis is met de Belastingdienst. 'De kamer stond tjokvol met aangiften die nog met de hand ingevoerd moesten worden. Ze hadden er een gruwelijke achterstand mee.' Dat automatiseren wordt een jaar de klus van de ict-specialist. Hofstra wordt als zzp'er ingehuurd om mee te helpen bouwen aan een computerprogramma zodat het handwerk kan verdwijnen.

Het kantoor in Apeldoorn is in zekere zin het hart van de Belastingdienst, want het is het ict-hoofdkwartier van de fiscus. Er werken circa 2.500 mensen. Zonder automatisering - ict, computers, informatievoorzieningssystemen, al wat digitaal is - functioneert de Nederlandse Belastingdienst niet.

Vroeger was de dienst toonaangevend met ict - de trots van de overheid. Een oud-medewerker van de Belastingdienst herinnert zich hoe hij in de jaren negentig een hypermodern stukje apparatuur mee naar huis kreeg: een laptop. Ambtenaren werden zelfs aangespoord om spelletjes erop te spelen, zodat ze handigheid zouden krijgen met het apparaat. De Belastingdienst was daar voortvarend in. Trots denkt de oud-medewerker terug aan hoe hij zijn familie liet zien hoe je Pac Man speelt.

Het imago van de Belastingdienst verandert. Na het succesverhaal uit de jaren negentig gaat er in een gehavende organisatie nu meer fout dan goed. In vierartikelen leggen we uit hoe het zover heeft kunnen komen.

Aflevering 3: de ict

Achilleshiel

De erfenis van oude systemen

Maar de Belastingdienst lijkt ingehaald door de wet van de remmende voorsprong en kampt met een huizenhoog probleem. 'De ict heeft zich tot de achilleshiel van de organisatie ontwikkeld.' Dat zegt de bewindsman die verantwoordelijk is voor de Belastingdienst, staatssecretaris Eric Wiebes. De ooit toonaangevende computersystemen zijn verouderd en modernisering ervan gaat uiterst moeizaam. Dan zijn er ook nog eens heel veel van die oude systemen, in ict-jargon: de legacy - erfenis, oftewel de oude systemen.

Het gaat zo moeizaam dat de Algemene Rekenkamer, de controleur van de rijksfinanciën, de ultieme waarschuwing heeft gegeven: er ligt 'een bom onder de inning van belastinggeld'. Dat is ernstig. Zonder inning is er geen politie, geen rechtbank, geen onderwijs, geen overheid. Zonder belastinggeld kan een land niet functioneren.

Uit gegevens van de Belastingdienst die de Volkskrant kreeg met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), blijkt dat de fiscus werkt met circa zeshonderd systemen. Enkele tientallen ervan krijgen het predicaat 'Opruimen'. Zo moet een systeem om de gevolgen van de millenniumbug op te vangen nog worden 'opgeruimd'.

Niet alle technologie levert problemen op. De trots van de Belastingdienst is de vooringevulde aangifte; veel particulieren hoeven nauwelijks nog hun gegevens in te voeren als ze aangifte doen. Volgens experts doet geen enkele belastingdienst in de wereld dat de Nederlandse na.

Werkt de ict echter niet, dan krijgen belastingbetalers verkeerde brieven, onjuiste aanslagen, slepende navorderingen en onterechte foutmeldingen op hun scherm.

Wiebes kwam met een plan om de Belastingdienst verder bij de tijd te brengen. Een ambitieus plan, want het moet er uiteindelijk toe leiden dat de dienst en de computers zo goed gaan werken dat de fiscus elk jaar 750 miljoen euro belastinggeld méér ophaalt dan nu. Om dat voor elkaar te krijgen investeert Wiebes 1,1 miljard euro in zijn plan dat hij de Investeringsagenda noemt.

De grootste hap uit dat budget - 714 miljoen volgens de Rekenkamer - was voor een regeling waarmee de Belastingdienst afscheid hoopte te nemen van 5.000 belastingambtenaren die eenvoudig werk doen en 1.500 nieuwe te verwelkomen, vooral ict'ers. De vertrekregeling mislukte: de belastingdienstmedewerkers die hadden moeten vertrekken bleven en de mensen die moesten blijven, vertrokken.

Eric Wiebes. Beeld ANP

Oplossing

450 externe ict'ers in dienst

De hypermoderne technologie van vroeger is nu de 'erfenis'. En om dat weer hypermodern te maken, huurt de Belastingdienst circa 450 externen, kosten: 150 miljoen euro per jaar. 'Twintig medewerkers, die de papieren aangiften met de hand invoerden, zouden worden weggestuurd', kreeg externe ict-specialist Hofstra te horen. Die zouden immers niet meer nodig zijn als hij en twintig anderen erin zouden slagen een systeem te bouwen om de inning van schenk- en erfbelasting te automatiseren.

Direct na aanvang verdeelden de experts zich in twee groepen, een standaardstrategie van ict'ers om snel te kunnen ontwikkelen. Als van nature ontstond er een tweedeling. In het ene team kwamen jongere zzp'ers van buiten terecht zoals Hofstra. De andere groep werd zonder dat dat de bedoeling was gevormd door oudere ict'ers die al een paar jaar bij de Belastingdienst in vaste dienst waren.

De 'externen' wilden snel een simpel, werkbaar rompsysteem maken en daarna daar steeds verbeteringen in aanbrengen. 'Zie het als de iPhone', legt Hofstra uit. 'De eerste kon vrij weinig, maar het was een product waarvan de klant de werking kon zien. De daaropvolgende versies is Apple gaan verbeteren.' Zo wilde zijn team het nieuwe systeem ook 'updatebaar' maken, zodat er niet jaarlijks mensen ingehuurd moesten worden om een nieuw systeem in elkaar te zetten.

Het team van de Belastingdienst wilde in één keer het complete systeem van de grond af aan opbouwen, afronden en laten functioneren. 'Dat is de traditionele manier van werken', zegt Hofstra, 'dat is het wiel opnieuw uitvinden.'

De aanpak met twee teams mislukte. De denkwijze van de externe specialisten verschilde te veel met die van de oudgedienden. 'Er was één oudere, vaste kracht die in ons team terechtkwam. Die moest na verloop van tijd overstappen omdat het niet werkte.' Het externe team wilde zo veel mogelijk samen zitten. 'Alles gaat om snel feedback geven, dat is belangrijk', aldus Hofstra. De ict'ers van de Belastingdienst - de tweede groep - zaten vooral thuis. 'Dat waren ze zo gewend. Zij waren één dag per twee weken op kantoor om de zaken te bespreken. Thuis hadden ze, toegegeven, best goede technologische middelen.'

De eerste mijlpaal had moeten zijn dat het systeem één getalletje kon berekenen dat relevant was voor de erfbelasting. 'Iets met begrafeniskosten.' Bij de demonstratie van die mijlpaal schrokken de opdrachtgevers. 'Ze dachten dat het project al veel verder was. Waarschijnlijk had de verantwoordelijke projectmanager al die tijd een rooskleurig beeld voorgehouden.' Er volgde chaos. 'Iedereen schoof de hete aardappel door. Ik dacht: wat doe ik hier?'

De vertraging die toen ontstond, is nog steeds zichtbaar. In een interne evaluatie van mei dit jaar van alle ict-projecten die de Volkskrant kreeg met een beroep op de Wob staat dat het nieuwe systeem voor de schenk- en erfbelasting 'niet op tijd kan leveren'.

Uit hetzelfde document blijkt dat veel andere projecten ook vertraging hebben. Ernstig, vindt de Belastingdienst, 'omdat teams in de tussentijd zijn afgebouwd door gebrek aan financiering en het wederom opstarten zal tijd kosten'.

De ict'ers van de Belastingdienst - de tweede groep - zaten vooral thuis. 'Dat waren ze zo gewend. Zij waren één dag per twee weken op kantoor om de zaken te bespreken. Thuis hadden ze, toegegeven, best goede technologische middelen.' Beeld ANP

Het vonnis

ICT blijft hangen in experimenteerfase

Niet alleen de Belastingdienst zelf maakt zich zorgen over het vervangen van de oude systemen. De onafhankelijke instantie die kort geleden is opgericht om ict-projecten van de overheid te toetsen, het Bureau ICT-toetsing (BIT), fileert de poging van de Belastingdienst om die legacy weg te werken. De manier waarop de dienstleiding de miljoeneninvestering onderbouwt, deugt niet, aldus het BIT. Het stelt vast dat innovaties de experimenteerfase niet ontstijgen en dat er 'nog weinig zicht is op concrete resultaten'.

Verder nemen leidinggevenden besluiten over ict 'zonder feitelijk inzicht'. Dat veroorzaakt het risico 'dat systemen worden vervangen die eigenlijk weinig problemen opleveren', zo stelt het BIT. Anderzijds worden computersystemen juist niet vervangen, terwijl die juist weer wel tot problemen leiden. Daarbij weten directeuren van de diverse onderdelen van de Belastingdienst niet voor welk deel van de nieuwe technologie zij verantwoordelijk zijn. Al met al is volgens het toetsingsbureau 'volstrekt onduidelijk' hoe al die afzonderlijke ict-projecten bijdragen aan het doel van Wiebes' Investeringsagenda: het uiteindelijk ophalen van 750 miljoen euro meer aan belastinggeld.

De cultuur

Een rijk met allemaal eilandjes

'De Belastingdienst weet zelf niet precies of de systemen doen wat ze denken dat ze doen', zegt hoogleraar Dennis Broeders van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Om te kijken of computermodellen nog aansluiten bij de werkelijkheid, moet je ze voortdurend stresstesten. 'Dat doet de Belastingdienst te weinig.'

Het ontbreekt volgens Broeders en het BIT ook aan samenwerking door de ontwikkelaars en de belastingambtenaren die de programma's gaan gebruiken. Daardoor bestaat de kans dat de ontwikkelaars iets maken waar de werkvloer niet om gevraagd heeft. 'Samenwerken is bijna niet te doen bij de Belastingdienst', weet Hofstra, de externe ict-specialist. 'Het zijn allemaal eilandjes. Dat is puur een cultuurding.'

Na een jaar bij de Belastingdienst hield hij het voor gezien. Hij mocht nog een jaar, maar daar bedankte hij voor. Hofstra voelt zich van alle kanten tegengewerkt. Zo besloten zijn leidinggevenden om nieuw ontwikkelde systemen niet te testen. 'Dat is echt erg. Dan vind je minder fouten en die vinden burgers dan voor je.' Wat er is gebeurd met wat hij en zijn 'externen' van team 1 heeft gebouwd, hij heeft geen idee. Wel ziet hij na zijn vertrek op internet een vacature staan voor hetzelfde systeem waar hij aan werkte. 'Zou het helemaal geflopt zijn?'


Reactie Belastingdienst

'De Belastingdienst int dagelijks 1 miljard euro voor Nederland. Ict is cruciaal voor de inning en een belangrijk onderdeel van de verandering van de Belastingdienst. De ict van zo'n grote organisatie is complex en bestaat uit een groot aantal sterk met elkaar verweven applicaties. Onderhoud en ontwikkeling hiervan krijgt voortdurend de aandacht. Hierbij maakt de Belastingdienst veel gebruik van externe expertise. Het nieuwe systeem voor schenk- en erfbelasting is inmiddels gedeeltelijk al operationeel en wordt eind 2017, conform planning, afgerond waarna uiteraard doorontwikkeling plaatsvindt.'


Knelpunten in kaart

In een interne evaluatie van alle eigen ict-systemen somt de Belastingdienst op wat de 'knelpunten' en 'risico's' zijn: 'Continuïteit inningsproces niet gegarandeerd', lijkt het ernstigste probleem. 'Kennis over verouderde applicaties wordt schaars', is het meest genoemde probleem. Ook 'versnippering' en 'uitval' van ict zijn een risico. De ambtenaren verantwoordelijk voor de autobelastingen hebben last van 'veel papieren stromen, met bijbehorende trage afhandeling en risico's'. De kleine afdeling schenk- en erfbelasting sipt dat de 'prioriteit vaak gaat naar grote(re) middelen'.


Verantwoording

Dit artikel is gebaseerd op gesprekken met betrokkenen en experts, overheidsrapporten en informatie verkregen met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur.

Het vernietigende rapport van Bureau ICT-toetsing: 'Wij achten het echter onwaarschijnlijk dat de Investeringsagenda de doelstellingen volledig gaat bereiken... Wij vinden ook dat de feitelijke onderbouwing voor de vernieuwing van het IT-landschap vooralsnog onvoldoende is voor een gerichte aanpak en de investeringen van vele tientallen miljoenen euro's nog niet rechtvaardigen.'

En de reactie van Wiebes: 'De Investeringsagenda was in zijn oude opzet ook te veel een project van de top, getoetst en uitgewerkt door externen. Met de herijking ontstaat een programma dat meer gedragen wordt door de werkvloer. Het is ook sterker gericht op de onderdelen van de organisatie waar werkpakketten kunnen worden bespaard, en dat is na de vertrekregeling wel nodig. Na een uitvoerige toetsing komt het herijkte programma in september naar uw Kamer.'

De voortgang van de Investeringsagenda is gestagneerd, schreef de Algemene Rekenkamer in mei.

'Toch heeft de ICT zich tegelijk tot de achilleshiel van de organisatie ontwikkeld', vertelde Wiebes over de reden voor de Investeringsagenda in oktober 2016. 'Iedereen heeft dat kunnen ervaren als er fouten werden gemaakt met gevolgen voor burgers en bedrijven, maar ook als de ICT-systemen het doorvoeren van politieke wensen lastig of soms zelfs onmogelijk maakten. Dat dit is gebeurd kent verscheidene oorzaken. De ICT-organisatie van de Belastingdienst moest steeds meer soorten processen en gegevens gaan ondersteunen, werd geconfronteerd met grotere volumes, met meer detaillering, een snellere verandering van maatregelen, hogere eisen aan snelheid en actualiteit en met een groeiend aantal ketenpartners.'

Op 4 juli was er een informatieve bijeenkomst in de Tweede Kamer over de moderne data-analyse waar de Belastingdienst mee bezig is.

Een uitvoering rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over het gebruik van Big Data in de samenleving.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden