Analyse UWV in zwaar weer

Het Werkbedrijf, waar alle problemen van het UWV samenkomen

Beeld Margo Vlamings

De werkbemiddelaars van het UWV zijn hulpverlener en politieagent ineen. Met zachte en tegelijkertijd harde hand moeten zij werklozen richting werk begeleiden. Is deze taak bij het logge UWV in goede handen? Deel 4 in een serie.

De werkbemiddelaars van het UWV zijn hulpverlener en politieagent tegelijk. Met zachte én harde hand moeten zij werklozen richting arbeid begeleiden. Is deze taak bij het logge UWV in goede handen?

Een UWV-kantoor aan de Delflandlaan in Amsterdam, eind mei. Een vrouw in spijkerjack neemt plaats aan de balie van adviseur Philip. Het UWV stond de Volkskrant toe over de schouder mee te kijken op voorwaarde dat medewerker en klant anoniem zouden blijven. De vrouw is werkloos en ontvangt een WW-uitkering. Ze heeft al maanden niet gesolliciteerd. De WW is een verzekering tegen werkloosheid, maar kent ook verplichtingen: ze had vier keer per vier weken een sollicitatieactiviteit moeten ondernemen en dit moeten registreren in haar online ‘werkmap’.

‘Voor nu zie ik het door de vingers’, zegt Philip. ‘Maar dan moet je wel echt gaan solliciteren.’ Doet ze dat niet, dan kan het UWV een kwart van haar uitkering inhouden, legt hij uit. Ze schrikt van de mededeling. Ze heeft heus gezocht, maar heeft ‘de ideale vacature’ nog niet gevonden. Van dat idee moet ze af, zegt de werkadviseur. In contact komen met een werkgever is het belangrijkste, onderhandelen over de voorwaarden kan later nog.

P. is een van de 3.500 UWV’ers die werken op 36 ‘Werkpleinen’ verspreid door het land. Ze zijn de maatschappelijk werkers en tegelijkertijd de straatagenten van de sociale zekerheid. Hun organisatie, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, is gefixeerd op protocollen en procedures, maar ‘de klant’ past zelden precies in een van de voorgeprogrammeerde hokjes van de uitvoeringsdienst. Het hoofdkantoor aan de La Guardiaweg in Amsterdam-West dicteert uniformiteit: targets, percentages, matrixen, modellen. De praktijk is modderig, troebel, vol haken en ogen.

Uitvoering

Europese wetten schrijven voor dat EU-lidstaten op nationaal niveau arbeidsbemiddeling moeten aanbieden. De uitvoering is aan de lidstaten. In Nederland is deze dienstverlening tien jaar geleden ondergebracht bij het UWV. Voorheen was het Centrum Werk en Inkomen (CWI) een zelfstandige dienst. Het Werkbedrijf, zoals de afdeling binnen het UWV heet, kost jaarlijks 400 miljoen euro. Er werken ruim 5.000 mensen, de meeste achter de balies op de Werkpleinen.

Dit artikel is het vierde en laatste deel van een reeks over het UWV. Eerdere artikelen beschreven de verstikkende protocollendrang binnen de organisatie, de onstilbare honger van politici naar een omnipotente uitvoeringsdienst en de risico’s van verouderde software. Dit alles komt samen in het Werkbedrijf. Het UWV leunt in al zijn logheid op de schouders van de adviseurs – ze doen hun werk, zou je kunnen zeggen, ondanks de organisatie.

De eerste vraag is: hoe effectief is de arbeidsbemiddeling binnen het UWV? De essentie van het UWV is uitkeren, jaarlijks maakt de dienst 20 miljard euro over aan 1,2 miljoen werklozen, arbeidsongeschikten en zieken. De hele organisatie kost de belastingbetaler 1,7 miljard euro per jaar. Er werken 17 duizend mensen: uitkeringsspecialisten, handhavers, arbeidsdeskundigen, keuringsartsen, werkadviseurs. Werkgevers en werknemers hoesten samen het geld op voor de uitkeringen. Het uitvoeringsbudget komt uit de schatkist.

Het Werkbedrijf is qua medewerkers en budget ongeveer een kwart van de dienst. Wegen de baten op tegen de kosten? En: hoe definieer je de baten? Als we kijken naar mensen die vanuit de WW aan het werk gaan, valt het ogenschijnlijk tegen. In 2018 waren dat er 184 duizend. In datzelfde jaar wisselden 1,2 miljoen mensen van baan. Bovendien vinden de meeste WW-ontvangers zonder hulp van het UWV binnen enkele maanden weer werk. Het Werkbedrijf speelt een bescheiden rol.

Heimwee

Te bescheiden, vinden enkele werknemers die alleen op basis van anonimiteit met de krant willen spreken. Met enige heimwee denken ze terug aan de tijd van het CWI, toen arbeidsbemiddeling nog niet was ondergebracht bij de moloch die UWV heet. ‘Het CWI was honderd procent gericht op klanten, zoveel mogelijk mensen aan het werk helpen. Veel efficiënter dan nu. Nu zitten we in een compleet blauwe organisatie, volledig gericht op uitkeringen. Daarin kom je als Werkbedrijf niet goed weg.’

Het is een onderscheid dat alle medewerkers van het Werkbedrijf kennen: blauw en oranje. Blauw staat voor het UWV, voor hard, rechtlijnig, meer op de protocollen, minder op de mens. Het CWI had een oranje logo: oranje heeft in de overleveringen een aura gekregen van zacht, klantgericht, pure dienstverlening. Tien jaar na de fusie spreekt men nog over ‘blauwe’ en ‘oranje’ medewerkers.

Kritische medewerkers ervaren een ‘blauwe’ systeemwerkelijkheid waarin allerlei targets leidend zijn, maar niemand precies weet hoe effectief al die inspanningen zijn. ‘We zijn in de afgelopen tien jaar alleen maar teruggegaan in de hoeveelheid vacatures die we vervullen. Dus maken we met het ministerie afspraken over hoeveel gesprekken wij voeren met mensen. Alsof dat een maatstaf voor succes is’, zegt een medewerker.

Een andere werknemer is kritisch over de Werkgeverservicepunten, de dienstverlening van het Werkbedrijf aan werkgevers. ‘Daar werken 700 mensen. Hun taken zijn: haal vacatures binnen, en zorg dat er mensen op die vacatures worden geplaatst. Het aantal vacatures dat zij binnenhalen is een paar procent van wat al op Werk.nl staat. Elk commercieel bedrijf zou deze praktijk direct om zeep helpen.’

Navraag bij het UWV leert dat op Werk.nl, de UWV-site voor werkzoekenden, ruim 2 miljoen vacatures staan, bij elkaar gesprokkeld via bedrijven, intermediairs en het internet. De Werkgeversservicepunten halen jaarlijks ruim honderdduizend vacatures binnen waarvan zij er zo’n 40 procent vervullen. Deel de kosten van de Werkgeversservicepunten door het aantal banen en je komt uit op een kleine 1.500 euro. Een flink bedrag om uit te geven aan één werkzoekende. Maar als er een paar maanden WW mee wordt bespaard, lijkt het goed besteed geld.

Maar wie gaat rekenen met UWV-cijfers verdwaalt al snel in moeilijk te definiëren zijpaadjes. De vacatures van de Werkgeversservicepunten verschijnen bijvoorbeeld ook op Werk.nl. Het UWV weet niet wat deze site precies oplevert. ‘Het is niet meetbaar hoeveel vacatures via Werk.nl worden ingevuld, omdat vacatures op meer plekken uitstaan.’ Een werkzoekende kan via de UWV-site doorklikken naar de site van de werkgever en dus weer verdwijnen uit het zicht van het UWV.

Niet eenduidig

En zo is het met alle dienstverlening van het Werkbedrijf. Hoeveel mensen vinden daadwerkelijk werk dankzij begeleiding en bemiddeling? Het UWV registreert ontzettend veel, maar kan deze vraag niet eenduidig beantwoorden. Elke maand maakt het Werkbedrijf een tientallen pagina’s tellend rapport waarin de voortgang wordt gerapporteerd aan de raad van bestuur. Effectiviteit betekent binnen het UWV voldoen aan normen die worden vastgesteld door de top en door het ministerie van Sociale Zaken.

Uit het rapport van maart, verkregen via een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur: ‘De cumulatieve tijdigheid van de werkoriëntatiegesprekken Werkverkenner-score van 0-50% komt uit op 85% ten opzichte van de norm van 80%.’ Vrij vertaald: 85 procent van de werklozen die weinig kans maken op werk heeft binnen vier weken een gesprek gehad. Groen vinkje, norm gehaald. Wie in de ‘50 tot 100’-categorie zit (kansrijk), moet het in het eerste half jaar doorgaans doen zonder begeleiding. Een strategische keuze: zij redden zich vaak zonder gesprek ook.

De managementrapportages zijn momentopnames die het heersende (politieke) denken over de publieke arbeidsbemiddeling weergeven. Hetzelfde geldt voor de ‘business scorecards’ die het Werkbedrijf met enige regelmaat produceert: A3’s vol ‘externe en interne KPI’s’ plus bijbehorende scores. Groen voor ‘realisatie voldoet aan de norm’, rood voor ‘voldoet nog niet aan de norm’. Oranje is er ook: de prognose ligt op koers, de realisatie nog niet. De externe targets zijn afkomstig van het ministerie, de ‘stakeholder’, de interne normen vallen onder het kopje ‘afspraken met de samenleving’.

Kijk door de oogharen naar al deze data en zie een afspiegeling van het politieke humeur. In de laatste scorecard wordt gestuurd op gesprekken en persoonlijke dienstverlening. De ‘GE’ of ‘gespreksequivalent’ (een gesprek van een uur) staat hoog op de prioriteitenlijst. In 2014 was de wereld van werkbemiddeling totaal anders. Toen stond de ‘e-dienstverlening’ bovenaan: het aantal vacatures op Werk.nl en de kwaliteit van digitale communicatie met de klant.

Mes in eigen vlees

De protocollendrang zit in de organisatie zelf, maar de koers die de olietanker moet varen wordt gestuurd vanuit Den Haag. In de crisisjaren (2008 – 2013) zette de overheid het mes in eigen vlees. De samenleving moest de broekriem aanhalen en dus het Rijk ook. Het UWV kreeg een ‘taakstelling’ van honderden miljoenen euro’s. Het Werkbedrijf droeg zijn steentje bij door onder meer tientallen kantoren te sluiten. De computer kreeg een prominentere rol. Uit het jaarplan van 2012: ‘Het Werkbedrijf zal vanaf 2012 op grote schaal digitale dienstverlening inzetten.’

Na de crisis draaide de politieke wind weer. De persoonlijke dienstverlening moest terugkomen. De werkzoekende burger moest weer om tafel kunnen met een adviseur. Sinds 2016 is dat de kern van de ‘nieuwe dienstverlening WW’. GroenLinkser Tof Thissen werd in 2015 directeur van het Werkbedrijf en verordonneerde dat elke adviseur minimaal drie gesprekken per dag moet voeren. Langzaam maar gestaag draaide de voorsteven. In de recentste managementrapporten naderen de ‘gespreksequivalenten’ de norm van het ministerie.

Sinds 2019 is één taak toegevoegd: de registratie van tussenpersonen. Nieuws­uur onthulde vorig jaar dat Poolse arbeidsmigranten met hulp van tussenpersonen de plichten van hun uitkering ontduiken. Het politieke humeur kreeg een knauw. Nu is er een ‘Stuurgroep Arbeidsmigranten’ en heeft het in de gaten houden van potentiële buitenlandse fraudeurs prioriteit. Sommige andere dienstverlening is uitgesteld. Zo is de ‘workshop online profileren’ voorlopig van de baan.

Cijferbrij

De wens om alles te registreren levert een moeilijk te doordringen cijferbrij op. Kleurencodes geven de suggestie van efficiëntie. Moet de conclusie zijn: alles op de schop? Of zelfs: ‘Opdoeken die handel’, zoals SP’er Jasper van Dijk in een eerder artikel uit deze reeks stelde? Zo ja, dan gaat ook een zachte kant van het UWV verloren, een kant die zich niet laat vangen in formulieren en spreadsheets.

Dit is het terrein van adviseur Philip. en zijn collega’s, de dagelijkse praktijk aan de balies. ‘Je kan wel dingen voorbereiden’, zegt hij na zijn gesprek met de werkzoekende vrouw, ‘maar er zijn altijd omstandigheden waar je geen rekening mee hebt gehouden, het is echt maatwerk.’ Het belangrijkste, volgens hem: ‘Uiteindelijk gaat het erom dat ze werk vindt.’ De vrouw kwam haar WW-verplichtingen niet na, hij liet haar gaan met een waarschuwing.

Rechtssocioloog Paulien de Winter keek voor haar promotieonderzoek in 2016 enkele maanden mee over de schouders van tientallen adviseurs van het UWV. Komende maand verdedigt ze haar proefschrift aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zij zag hoe de medewerkers volop naar eigen inzicht manoeuvreren binnen de smalle marges van het UWV. ‘De regels worden van bovenaf bedacht, zonder dat men voldoende nadenkt over de praktijk. De medewerkers worden experts: deze keer pak ik deze regel, de volgende keer die.’

Ze noemt de UWV’ers ‘streetlevel-diplomaten’, deskundigen die opereren tussen twee werelden met verschillende talen. ‘Ze schipperen tussen hun werkgever, de politiek, de klant en wat ze zelf vinden.’ Een groot deel van het werk is niet in geld uit te drukken. De Winter: ‘Sommigen zeggen: we zijn met rouwverwerking bezig, we spreken mensen die net zijn ontslagen. Er zit woede, verdriet, mensen vragen zich af: hoe moet ik nu verder.’

Na het gesprek met de WW-klant moet de medewerker alles vastleggen in het systeem. Ook hier neemt hij enige vrijheid. De een deelt vaker vinkjes uit dan de ander. De adviseur kan nalatig gedrag door de vingers zien, zoals Philip deed. De Winter: ‘Sommigen zeggen: ik handhaaf niet, om de reïntegratie te bevorderen. Anderen zeggen: streng handhaven is ook helpen.’ De dienstverlening van het UWV zou volgens de eigen protocollen uniform moeten zijn, maar is zo divers als zijn medewerkers.

Niet alleen tussen adviseur en klant bestaan ongeschreven regels, ook intern heerst een opmerkelijke coulance zonder protocollen. De Winter: ‘Managers weten dat medewerkers verschillen, maar iedereen wordt beoordeeld op teamniveau.’ De prestatie is een gezamenlijke. Een leidinggevende kan in de computer precies zien hoeveel gesprekken een adviseur voert en hoe strikt hij de regels volgt, maar rekent zijn mensen hier niet op af. ‘Medewerkers worden niet individueel aangesproken op wat ze goed of fout doen. Dat is not done.’

UWV IN ZWAAR WEER - EEN VIERDELIGE SERIE

Deel 1: Werken bij het UWV: vast in een web van protocollen

Hoe kan het dat het UWV fraudeurs in het vizier heeft, maar de oplichters toch lange tijd met hun praktijken kunnen doorgaan? Het antwoord zit verscholen in ‘het systeem’, dat een geheel eigen logica kent.

Deel 2: Het UWV, een door de politiek gecreëerd monster

De Tweede Kamer reageert met grote verontwaardiging op elk incident bij het UWV. Maar welke rol spelen Kamerleden zelf? Hun honger naar de perfecte uitvoeringsdienst is amper te stillen.

Deel 3: De ict-vernieuwing bij het UWV blijkt hindernisparcours voor gevorderden

Hoe kan de uitkeringsinstantie UWV voorkomen dat de grootste ict-vernieuwing uit haar bestaan een chaotisch, miljoenen verslindend project wordt? De signalen zijn verontrustend.

Deel 4: Het Werkbedrijf, waar alle problemen van het UWV samenkomen

De werkbemiddelaars van het UWV zijn hulpverlener en politieagent ineen. Met zachte en tegelijkertijd harde hand moeten zij werklozen richting werk begeleiden. Is deze taak bij het logge UWV in goede handen? 

Interview: Een half jaar zoeken naar de nuance achter het UWV-drama

Economieverslaggever Joost de Vries dook met freelance collega Mira Sys in de wereld van het UWV. Ze maakten een vierdelige reeks over de problemen bij de uitvoeringsdienst. ‘Ik word niet boos tijdens het schrijven. Ik denk niet: wat een schande dat dit gebeurt.’ Onze verslaggevers blikken terug op hun onderzoek. 

Zit er een limiet aan het aantal mensen dat je kunt kennen? Wat bewijst de uitslag van een schriftelijke test eigenlijk? In onze Grote Vragen Podcast beantwoorden we ‘vragen waar je nooit over na hebt gedacht maar plotseling dolgraag een antwoord op wilt hebben’.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 de Persgroep Nederland B.V. - alle rechten voorbehouden