Handelaar in schone lucht

Milieu was nog het monopolie van politici en actievoerders, toen hij als student verbanden zocht met economie. Pas deze week in Kyoto kreeg Tom Tietenberg gelijk: met de handel in emissierechten betreedt de economie definitief de milieu-wereld....

HET is nog net geen windhandel. Het is handel in lucht, vuile lucht. Deze luchthandel is een cruciaal onderdeel van het akkoord dat eerder deze week tijdens de wereldklimaatconferentie in het Japanse Kyoto werd gesloten. Zonder aanvaarding van de luchthandel had de Amerikaanse delegatie, met vice-president Al Gore voorop, zeer waarschijnlijk weer het vliegtuig naar huis gepakt zonder een handtekening te zetten.

Voor de klassieke milieu-activist moet het even slikken zijn dat aan zo'n marktgerichte maatregel als de luchthandel zo'n grote waarde wordt gehecht. De markt is immers de boosdoener. De ecologie heeft het tot nu toe altijd tegen de economie moeten afleggen - met het warmer worden van de aarde als maar een van de vele nadelige gevolgen voor het milieu.

En dan zou de markt nu opeens moeten optreden als redder van het milieu? De klassieke milieu-activist vragen deze gedachtensprong te maken is net zoiets als feministen oproepen te erkennen dat de paus de grootste voorvechter van de emancipatie is.

Toch is het waarschijnlijk dat de milieu-activist eerder overgehaald kan worden zijn standpunt te herzien dan de feminist. Dat is te danken aan de praktijk. In de afgelopen jaren zijn al enkele experimenten met luchthandel van start gegaan, onder meer in de Verenigde Staten, en de resultaten zijn doorgaans goed. Voor pauselijke probeersels ter bevordering van de emancipatie van de vrouw ligt dat wat moeilijker.

Bij de luchthandel gaat het om, zoals het officieel heet, de verhandeling van emissierechten. Het idee is simpel. Alle vervuiling is slecht, en moet verdwijnen. Maar dat gaat niet van de ene op de andere dag. Vuilspuiters die hun leven willen opschonen, stuiten op technische problemen - de uitvinding en ontwikkeling van schonere technieken kost tijd - en hoge kosten - schonere technieken zijn meestal duurder. Luchthandel verruimt deze flessenhals.

Landen krijgen het recht een bepaalde hoeveelheid vuile gassen, bijvoorbeeld broeikasgassen, uit te stoten - altijd minder dan ze nu al aan vervuiling produceren. Dit recht wordt onder de aanwezige bedrijven verdeeld. Een vies bedrijf, dat meer vervuilt dan waar het recht op heeft, kan proberen de uitstoot te verminderen door allerlei maatregelen te nemen. In het geval van broeikasgassen hebben die maatregelen vaak betrekking op energiegebruik.

Maar het bedrijf kan ook een deel van deze vervuiling afkopen. Het kan zijn recht om een bepaalde hoeveelheid vuile gassen uit te stoten, vergroten door van een ander, veel schoner, (buitenlands) bedrijf een stukje recht te kopen. Het vuile bedrijf doet dit, als het goed is, alleen als de kosten hiervan lager liggen dan de kosten van de te nemen milieumaatregelen. Omdat het schone bedrijf meer rechten heeft dan het vervuilt, wil het dit stukje recht ook wel verkopen.

Zo is iedereen tevreden gesteld. Het vuile bedrijf omdat het, dankzij de handel, een efficiënte manier heeft gevonden om aan zijn milieuverplichtingen te voldoen. Het schone bedrijf omdat het een stukje waardeloos recht toch te gelde heeft kunnen maken - het wordt als het ware beloond voor zijn reinheid. Het land of de betrokken landen omdat zij op deze manier aan hun internationale milieuverplichtingen kunnen voldoen. En de rest van de wereld omdat op deze manier de uitstoot van vuile gassen is verminderd.

Het idee om met de verhandeling van emissierechten de vervuiling te bestrijden, is mede ontsproten aan het brein van de Amerikaanse econoom Tom Tietenberg, hoogleraar economie aan het Colby College in de Amerikaanse staat Maine. Tietenberg is sinds zijn studie, ruim dertig jaar geleden, al bezig met de vervlechting van milieu en economie. Zeker in het begin was dat onontgonnen terrein en ook een ondankbaar werk, omdat milieu-economen door de 'echte' economen vaak als sterk afgedwaalde figuren werden gezien.

Hun aanzien werd begin jaren zeventig enigszins opgekrikt met de verschijning van en discussies over het rapport van de Club van Rome, The Limits to Growth. Hierin werden dramatische voorspellingen voor de wereldeconomie en de wereld afgegeven. Het voeren van milieubeleid werd toen voor het eerst een serieuze zaak.

Tietenberg: 'In de jaren zeventig ontstond de overtuiging dat menselijk handelen met betrekking tot het milieu met economische instrumenten is te beïnvloeden. In Europa zijn toen voorstellen voor milieuheffingen opgekomen en in de Verenigde Staten bijvoorbeeld systemen van verhandelbare emissierechten, waarbij ikzelf nauw betrokken ben geweest.

'Het gebruiken van economische instrumenten ter verbetering van het milieu was onder economen niet echt een nieuwe benadering, maar wel onder niet-economen. In die jaren vond dit gedachtengoed voor het eerst ook buiten de beroepsgroep weerklank. Dat kwam voor een deel omdat economen iets slimmer werden bij het presenteren van hun ideeën.

'Toen we bovendien als economen gingen kijken hoe het milieubeleid in de praktijk werkte, kwamen wij erachter dat het verschil in kosten ontzettend groot was tussen de gebruikelijke oplossing op dat moment - regulering - en het inzetten van economische instrumenten.

'Dat betekende dat het niet alleen een leuk theoretisch speeltje was, maar in de praktijk een groot verschil kon uitmaken. In dollars. Voor de mensen. Op dat moment werden ook de ''gewone mensen'' erbij betrokken, althans, in de VS. Deze nieuwe economische benadering van het milieu was volgens mij behoorlijk belangrijk om in ieder geval enige acceptatie te kweken.'

Op dat moment zijn ook Europa en de VS andere beleidswegen ingeslagen. In Europa werden belastingen populair, waardoor de prijs van vervuiling direct werd opgevoerd. In de VS werd vooral getracht de omvang van de vervuiling binnen de perken te houden door de hoeveelheden vast te leggen.

Het zijn keuzes die nu nog steeds doorwerken, zoals deze week ook werd bewezen tijdens de klimaattop in Kyoto. Het waren immers de Amerikanen die zich, met succes, hard hebben gemaakt voor wereldwijde invoering van een systeem van verhandelbare emissierechten, een systeem dat draait om hoeveelheden. En het was 'onze' minister Margreet de Boer van Milieu die (volgens The Economist) deze zomer, tijdens de milieuconferentie van de Verenigde Naties in New York, het idee van wereldwijde luchthandel nog bits afdeed met 'het past niet in onze cultuur'.

Tietenberg heeft wel een verklaring voor dit verschil in houding. 'De overheidsbudgetten in Europa zijn groter dan in de VS. Belastingen worden in Amerika geassocieerd met Big Government, en daar zijn de Amerikanen niet echt voorstander van. Dat wil niet zeggen dat er helemaal geen milieubelastingen zijn in de VS. Wij hebben bijvoorbeeld tarieven voor afvalverwijdering. Doordat het milieubeleid in de VS vooral op hoeveelheden gericht is, wordt de overstap naar de verhandeling van vervuilingsrechten ook eenvoudiger. De Amerikaanse overheid is al min of meer aan dit systeem gewend.'

In theorie maakt het volgens Tietenberg weinig verschil voor welke benadering wordt gekozen: de Europese, meer belastinggerichte, of de Amerikaanse, meer hoeveelheidsgerichte. Op beide manieren kan op efficiënte wijze een milieudoelstelling worden gehaald. 'Maar wanneer je dichter bij de praktijk komt, ontstaan er wel verschillen. Voor een bedrijf is een systeem van verhandelbare vervuilingsrechten doorgaans goedkoper dan een milieubelasting die aan de overheid moet worden afgedragen, juist omdat in het eerste systeem de overheid geen directe partij is.'

Hij waarschuwt ook voor al te hooggespannen verwachtingen bij de invoering van de luchthandel. Het zal nog lang duren voordat dit systeem op wereldschaal behoorlijk functioneert. Niet alleen Europa, vooral ook de ontwikkelingslanden zijn sceptisch over deze aanpak. 'Het belangrijkste is dat ze begrijpen hoe het systeem werkt, om hun argwaan weg te nemen. Dat betekent dat er nog vele jaren overheen gaan voordat zo'n systeem kan werken. Maar dat geldt ook voor elk ander beleid, inclusief invoering van een CO2-belasting.'

Dat het idee van verhandelbare emissierechten, toch Tietenbergs kindje, nu ook op wereldschaal zal worden toegepast, moet hem met vreugde vervullen. Politici staan blijkbaar meer dan vroeger open voor suggesties uit de wetenschap. Toch maakt hij zich ook zorgen over de politiek en vooral over de vaak eenzijdige benadering van een probleem.

'In het begin luisterden de politici weinig naar de milieu-economen. Ze wisten al wat ze van plan waren en dat was, zoals ze gewend waren, regulering. Ze begonnen te luisteren toen wij ze duidelijk maakten dat dezelfde doelstellingen konden worden gehaald tegen veel lagere kosten. Zo kwamen wij binnen. En stap voor stap, met vallen en opstaan, zijn we verder gekomen.

'Het dreigt nu zelfs door te slaan. Vroeger wilde men niet luisteren, terwijl het nu lijkt alsof alleen de economische wetenschap de oplossing voor de milieuproblemen kan bieden. Dat is volgens mij ook niet waar. Het enthousiasme slaat soms zover door dat maatregelen worden genomen die helemaal niet geschikt zijn om een bepaald probleem op te lossen. Als het resultaat dan tegenvalt krijgt je snel als reactie: ''Zie je wel, het werkt niet.'' En dan kan de slinger weer de andere kant op zwaaien.'

Binnen zijn eigen beroepsgroep is er niet echt eenheid van opvatting. 'Milieu-economen zijn meer beleidsgericht en zien, anders dan ''gewone'' economen, ook een belangrijke taak voor de overheid weggelegd, juist vanwege de grote milieuproblemen die niet aan het marktmechanisme overgelaten kunnen worden. Maar er zijn ook genoeg milieu-economen die sceptisch zijn over de rol die de overheid kan spelen.

'Ikzelf zit meer aan de beleidskant. Ik werk zelf veel als consultant voor overheden. Dat heeft ook met mijn persoonlijke instelling te maken. Ik denk niet dat de milieuproblemen vanzelf verdwijnen. De kosten van nietsdoen nu, en straks moeten toegeven fout te hebben gezeten, zijn zo hoog dat dit standpunt volgens mij ethisch niet verdedigbaar is. Als je niets doet, loopt dat uit op een ecologische ramp. Als je nu geleidelijk maatregelen neemt, loopt dat niet uit op een economische ramp.

'Ik ben optimist in de zin dat het idee van duurzame ontwikkeling een visioen met losse eindjes is die nog aan elkaar geknoopt moeten worden, maar geen onoplosbaar probleem. Maar het is moeilijk een totale optimist te zijn, omdat je telkens met zaken geconfronteerd wordt die niet werken. Ik noem mijzelf een optimistische pragmaticus.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden