Analyse

Een verstandige CO2-heffing, hoe doe je dat (niet)?

Nog twee weken heeft het kabinet om de CO2-taks – bepleit door milieuclubs en linkse oppositie, gevreesd door de zware industrie – uit te werken. Hoe ontwerp je een verstandige heffing? Vier lessen uit het buitenland.

Verenigd Koninkrijk: kolencentrales verdwenen binnen vier jaar

Van de Brexit-chaos herinneren we ons David Cameron vooral als de premier die het gewraakte referendum uitschreef en daarna aftrad vanwege de uitkomst. Maar zijn kabinet besloot óók tot een maatregel die een stuk gunstiger uitpakte: een CO2-heffing voor energiecentrales van 18 pond (omgerekend zo’n 21 euro) per ton uitstoot.

Vóór invoering draaide 37 procent van de elektriciteitscentrales op kolen, in 2017 was dat nog maar 2 procent. De kolencentrales maakten en masse plaats voor gascentrales. Gas is schoner dan kolen en de centrales zijn goed voor zo’n kwart van de Britse uitstoot, dus tel uit de klimaatwinst. Hoe Downing Street dat voor elkaar kreeg? Met een CO2-minimumprijs, the carbon price floor. De Britse heffing vult de Europese ETS-prijs (European Trading System), die de Britse overheid te laag en instabiel vond, aan tot de vastgestelde minimumprijs. ETS is het Europese emissiehandelssysteem, waarin grote bedrijven betalen voor het recht om CO2 uit te stoten.

Oorspronkelijk zou de prijsvloer elk jaar oplopen, maar na één jaar werd de nationale heffing bevroren op 18 pond (bovenop de ETS-prijs). De Britten willen niet te ver vooruitlopen op de rest van Europa vanwege de concurrentiepositie van de zware industrie. Energieopwekkers berekenen de heffing door in de prijs, en energie-intensieve industriebedrijven voelen dat het eerst.

Intussen stijgt ook het aandeel elektriciteit uit zon, wind en biomassa, van 15 procent in 2013 naar 30 procent in 2017. Dat komt niet zozeer door de heffing, maar door subsidies van de Britse overheid. Pas bij een hogere CO2-prijs wordt een overstap van gas naar hernieuwbaar interessant.

Frankrijk: belabberde communicatie en een oneerlijke lastenverdeling

Frankrijk laat vooral zien hoe een heffing niet moet worden ingevoerd. President Macron, verkozen in 2017, besloot zijn groene campagnebeloftes meteen waar te maken. Hij verhoogde de CO2-prijs, kondigde aan dat die jaarlijks met een tientje zou stijgen en gooide de dieselaccijns omhoog. Het moest maar eens afgelopen zijn met de vervuilende diesels die overal rondtuffen.

Een Franse energieconsultant zei destijds tegen persbureau Reuters dat ‘de maatregelen laten zien dat Macron niet bang is om impopulaire maatregelen te nemen voor het klimaat’. Een eufemisme, blijkt anderhalf jaar later. De olieprijs herstelde zich en daardoor steeg de dieselprijs in één jaar met 25 eurocent. Wat volgde: gele hesjes protesteerden week na week, met tweehonderd gewonden en miljoenen euro’s schade als gevolg. De overheid bevroor de CO2-prijs. Uit de huidige volksraadpleging, le grand débat national, blijkt weinig animo voor een verhoging.

De Franse overheid lijkt twee fouten te hebben gemaakt. Macron, zelf miljonair, heeft de lasten niet helemaal eerlijk verdeeld: de zware industrie is, zoals overal, uitgezonderd. Voedselproducenten, warmtecentrales en benzinepompen betalen de heffing wel en berekenen deze door aan hun klanten. Dat treft lage inkomens het meest.

Bovendien was de communicatie belabberd. De heffing was onderdeel van een bredere hervorming van de energiebelastingen, waardoor het onduidelijk was waar de opbrengsten (bijna 6 miljard in 2018) terecht kwamen. Dat een deel ervan wordt teruggeven aan de bevolking, in de vorm van subsidies voor wie zijn huis isoleert of zijn dieselauto verkoopt, heeft de gele hesjes nooit bereikt.

Finland: warmtekrachtcentrales betalen dubbel – als enige

Wie vermoedt dat Finland zijn raffinaderijen en ijzerproducenten flink belast, komt bedrogen uit. De Finse CO2-heffing geldt economiebreed, maar de zware industrie is uitgezonderd. De hiilidioksidivero is vooral bedoeld om de elektriciteits- en warmtevoorziening en de transportsector te vergroenen.

Alleen warmtekrachtcentrales betalen dubbel. Zij vielen al onder het Europese ETS-systeem, dus betalen ze de ETS-prijs van 22 euro. Sinds dit jaar betalen ze daarbovenop de nationale heffing van 53 euro. Finland telt acht van deze centrales, die elektriciteit produceren en met de vrijgekomen warmte huishoudens verwarmen. Een efficiënte methode, maar terwijl de rest van de elektriciteitsvoorziening steeds duurzamer wordt, draaien deze centrales nog op kolen.

De Finse overheid wil in 2030 alleen nog maar elektriciteit uit hernieuwbare bronnen. De helft van de warmtekrachtcentrales plant inmiddels een overstap naar biomassa, gas of industriële warmte, maar dat gaat niet snel genoeg. Wie binnen zes jaar afstapt van kolen, krijgt daarom een bonus van 90 miljoen. Het stadsbestuur van Helsinki looft bovendien een prijs van 1 miljoen euro uit voor diegene die een volledig duurzame warmtevoorziening ontwerpt. Goede verwarming is onmisbaar bij temperaturen van min twintig.

Zweden: gidsland, maar niet door de CO2-heffing

De Zweedse overheid vermeldt het trots op haar website: al in 2012 haalde ze haar doel van 50 procent hernieuwbare energie. Acht jaar eerder dan beloofd. Hier geen rechtszaak tegen een lakse overheid, Zweden is Europa’s groene koploper. Komt dat door de CO2-heffing? Niet per se. De Zweedse koldioxidskatt mag met 112 euro de hoogste ter wereld zijn, de zware industrie betaalt niet mee. Ook kleinere industriebedrijven betalen pas sinds 2018 het volle tarief. Autobezitters betalen het leeuwendeel van de heffing.

Toen Zweden de CO2-heffing invoerde, halveerde het land tegelijkertijd zijn energiebelastingen. De uitgezonderde industriebedrijven gingen daardoor juist minder betalen voor hun tonnen uitstoot.

Dat Zweden gidsland is, komt omdat het vroeg is begonnen met de energietransitie. Toen de CO2-taks in 1991 werd ingevoerd, was de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen al sterk verminderd. Het land maakt slim gebruik van biomassa uit zijn vele bossen, waterkracht en nucleaire energie.

Toch is de taks niet onverdienstelijk. Volgens het ministerie van Milieu was de uitstoot zeker eenvijfde hoger geweest in 2020 als de heffing niet was ingevoerd. Door de taks verbranden de meeste warmteproducenten nu afval en biomassa in plaats van fossiele brandstoffen.

Wat doet Nederland?

Een CO2-heffing was in Nederland tot 13 maart taboe. Toen kondigden premier Rutte en klimaatminister Wiebes aan dat de lasten van de energietransitie eerlijker worden verdeeld: voor de industrie komt ‘een verstandige CO2-heffing’. Als de zware industrie inderdaad een taks gaat betalen bovenop de ETS, is dat uniek in Europa.

Een platte heffing die iedere ton uitstoot belast, lijkt echter onwaarschijnlijk. In het kabinetsplan krijgen de 300 meest vervuilende bedrijven, zoals Tata Steel en Shell, jaarlijkse doelstellingen om hun uitstoot te verminderen. Halen ze die niet, dan betalen ze voor elke ton die ze te veel uitstoten ‘een flinke heffing’ van nog te bepalen hoogte.

Waarschijnlijk vloeit de opbrengst terug naar bedrijven in de vorm van subsidie voor duurzame maatregelen. Dat maakt niet uit, zegt hoogleraar economie Jeroen van den Bergh van de Vrije Universiteit. De prijsprikkel blijft immers bestaan: activiteiten met veel uitstoot worden duurder en dus zullen bedrijven en consumenten andere keuzes gaan maken.

Van den Bergh hoopt dat het kabinet voor een economiebrede heffing kiest. De prijs mag laag beginnen, als Rutte daarna naar andere Europese landen stapt om tot een gezamenlijk, hoger tarief te komen. ‘De helft van onze export gaat naar buurlanden. Als we samen een CO2-prijs afspreken, vallen concurrentiebezwaren weg.’ Volgens econoom Herman Vollebergh van het Planbureau voor de Leefomgeving is het kabinet ‘zeer actief’ in gesprek met andere landen.

Voor dit stuk is gesproken met energieconsultant Long Lam (Navigant), econoom Sander de Bruyn (CE Delft) en hoogleraren Rick van der Ploeg (Oxford University) en Markku Ollikainen (University of Helsinki).

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden