Drie lessen uit de Fyra-enquête

Na 41 verhoren met soms tegenstrijdige verklaringen zijn de hoofdoorzaken van het Fyra-drama uit te tekenen. De drie belangrijkste lessen.

De eerste afgedankte Fyra-hogesnelheidstrein rijdt door het landschap langs de Westkanaaldijk bij Breukelen. Beeld anp

Uiteindelijk deden ze het allemaal voor de reiziger. De 37 getuigen die de afgelopen vier weken zijn gehoord door de parlementaire enquêtecommissie Fyra konden het niet genoeg benadrukken. De reiziger is echter weinig opgeschoten met de investering van 11 miljard euro in de snelle lijn naar België. Toegegeven, de Thalys dendert sinds 2009 met 300 kilometer per uur van Schiphol naar Parijs. Maar de Thalys reed al. De reistijd van de Frans-Belgische trein is dankzij de aanleg van de peperdure lijn met drie kwartier verkort. Kaartjes voor de Thalys zijn daarentegen stevig aan de prijs en moeten vooraf worden gereserveerd.

Reizigers met een smallere beurs zijn vooralsnog slechter af dan voor de aanleg van de hogesnelheidslijn. Hun Beneluxtrein is langer onderweg dan ooit en ze hebben geen uitzicht op een vervangende flitstrein. Het ministerie van Infrastructuur heeft het aanbod van Arriva en Deutsche Bahn om vanaf december 2016 spiksplinternieuwe flitstreinen naar Brussel te rijden ongezien afgewezen. De NS blijft de lijn nog zeker tot 2020 met conventionele intercity's exploiteren.

Een eenduidige zondebok voor het echec op de lijn hebben de 41 openbare verhoren van de commissie-Van Toorenburg de reiziger evenmin opgeleverd. Wel vallen er drie belangrijke lessen te trekken uit de verhoren.

Stop de politieke zwabberkoers tussen markt en staat

Het hybride spoorwegbeleid waarbij de NS enerzijds als zelfstandige onderneming moet concurreren met marktpartijen, maar anderzijds steevast op de helpende hand van de staat kan rekenen wanneer de tucht van de markt het spoorbedrijf echt pijn dreigt te doen, is faliekant mislukt. Zolang de NS een bevoorrechte positie heeft, is iedere vorm van marktwerking op het spoor gedoemd te mislukken. Zoveel is wel duidelijk na de 41 verhoren van de parlementaire enquêtecommissie Fyra en het fraudeschandaal in Limburg.

Zowel onderhandse gunningen als openbare aanbestedingen van spoorconcessies hebben hun nut bewezen. Buitenlandse spoorbedrijven als Arriva en Veolia hebben in verschillende provincies aangetoond beter te functioneren op regionale stoptreinlijnen dan de NS in het verleden deed. Maar ook staatsbemoeienis kan succesvol zijn. Het intercitynet van de NS - dat vooralsnog is vrijgesteld van marktwerking - behoort immers tot de best functionerende spoornetwerken ter wereld.

De staat en de markt kunnen uitstekend naast elkaar bestaan. De problemen ontstaan wanneer de overheid overgaat tot aanbestedingen van spoorlijnen die staatsbedrijf de NS cruciaal acht voor haar voortbestaan. Bij de NS zijn ze als de dood voor wat ze bij het staatsbedrijf 'het boktoreffect' noemen.

De NS dankt haar bestaansrecht aan de concessie voor het hoofdrailnet, bestaande uit alle Nederlandse intercitylijnen en een groot aantal stoptreinlijnen van en naar de Randstad. Het staatsbedrijf wil tegen iedere prijs voorkomen dat een buitenlands spoorbedrijf zich als een boktor invreet in het hoofdrailnet. In 2001 besloot het spoorbedrijf om die reden een absurd hoge concessievergoeding te bieden om de hogesnelheidslijn te vrijwaren van buitenlandse invloeden. Dit voorjaar bleek het staatsbedrijf de spoorwegwet met voeten te hebben getreden om de intercitylijn tussen Roermond en Maastricht te vrijwaren van de stoptreinen van een concurrent.

De problemen met de aanbestedingen in 2001 en 2014 zijn veroorzaakt door een diepgewortelde angst van de NS om het hoofdrailnet - en daarmee het bestaansrecht - te verliezen. In theorie zou een NS-directie in staat moeten zijn deze boktorreflex te weerstaan, in praktijk lijkt het verstandiger de perverse prikkel te elimineren.

De Tweede Kamer moet kiezen welk lijnen tot de markt behoren en welke delen van het netwerk de NS toebehoren, zo is de panklare oplossing. Deze twee werelden dienen strikt van elkaar te worden gescheiden. Mocht de Tweede Kamer instemmen met een openbare aanbesteding van het hoofdrailnet, is eerst privatisering nodig. Anders kan het staatsbedrijf net als bij de hsl toch weer automatisch het hoogste bod uitbrengen.

Minister Melanie Schultz van Infrastructuur en Milieu voor de parlementaire enquêtecommissie Fyra. Beeld anp

Waarom sloot NS deal met Italianen?

Toenmalig NS-topman Bert Meerstadt toonde zich in juni 2013 nog zo strijdbaar; zijn bedrijf zou het geld voor de teruggestuurde Fyratreinen desnoods via de rechter terughalen uit Italië. De juristen van het spoorbedrijf achtten de kans op succes op dat moment ongeveer 30 procent.

Gebrek aan continuïteit bij de NS door politiek ingrijpen

Zolang de NS als zelfstandige staatsdeelneming op afstand staat van de overheid, moet de politiek zich niet bemoeien met de leiding van de onderneming. De constante bemoeienis van de Tweede Kamer en het ministerie van Infrastructuur (voorheen Verkeer) belet NS-bestuurders consistent beleid te ontwikkelen, zo bleek overduidelijk bij de verhoren van de diverse NS-bestuurders. De NS-directie kan nog geen toiletje uit een stoptrein halen zonder een motie van de Tweede Kamer aan de broek te krijgen.

De problemen met de Fyra hadden voorkomen kunnen worden als de minister van Verkeer meer afstand had gehouden tot het spoorbedrijf. Op oudejaarsdag 2001 ontbood minister Netelenbos president-commissaris Jan Timmer van de NS voor een gesprek. Netelenbos gebood Timmer om NS-topman Hans Huisinga te ontslaan. Directe aanleiding was een overschrijding van de punctualiteitseis van 0,1 procent.

Timmer en zijn medecommissarissen vonden het verzoek ongehoord en stapten zelf op. Huisinga verdween eveneens van het toneel. Zonder het te kunnen weten, bezegelde Netelenbos hiermee het lot van de hogesnelheidslijn. Timmer en Huisinga hadden drie weken eerder bewust een onrealistisch hoog bod uitgebracht om de concessie voor de hogesnelheidslijn te bemachtigen. De bestuurders waren van plan geweest bij een gerenommeerde bouwer van flitsmaterieel treinen te bestellen. De NS had voldoende vet op te botten om het verlies te kunnen dragen. 'Ik zou het verlies op de hogesnelheidslijn binnen de NS-begroting hebben opgelost', aldus de president-commissaris tegen de commissie-Van Toorenburg.

De mannetjesputters Timmer en Huisinga werden vervangen door behoudende ambtenaren. De nieuwe NS-top was niet op de hoogte van de strategie van hun voorgangers. In plaats van het ingezette beleid voort te zetten, deed de nieuwe directie een verwoede poging een ondernemingsplan op te stellen op basis van de onrealistische concessievergoeding. Met bestaande hogesnelheidstreinen zou dit niet lukken. De NS had behoefte aan snelle treinen die het bedrijf per reiziger ongeveer de helft zouden kosten van echte flitstreinen. De zoektocht bracht de NS in Florence, in de fabriek van de noodlijdende treinenbouwer AnsaldoBreda. De uitkomst is bekend.

Tineke Netelenbos (Minister van Verkeer en Waterstaat van 1998 tot en met 2002). Beeld anp
Jan Timmer, president-commissaris van NS van 1996 tot en met 2001. Beeld anp

De vloek van ideologie op het spoorbeleid

Politieke ideologie kan effectief spoorbeleid in de weg staan. Het besluit om de concessie voor de hogesnelheidslijn in 2001 openbaar aan te besteden kwam geenszins voort uit een pragmatische weging van de omstandigheden. In tegendeel, het waren de dogmatische marktdenkers uit het kabinet - waaronder de ministers van Landbouw, Financiën en Sociale Zaken, zo bleek uit de verschillende verhoren - die de aanbesteding hebben doorgedrukt tegen de wens van de betrokken vakminister.

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat beschikte in 2001 niet over de kennis en kunde om de aanbesteding tot een goed einde te brengen. Het ministerie schatte de waarde van de lijn te rooskleurig in en verzuimde sluitende afspraken te maken met de Belgische spoorwegen voor het internationale gebruik van de lijn. Geen marktpartij was bereid de gevraagde 100 miljoen euro te betalen voor de spoorlijn. Behalve de NS, dat om strategische redenen bereid was verlies te lijden op de lijn.

Drie achtereenvolgende ministers van Verkeer en Waterstaat rekenden zich rijk met de toekomstige inkomsten uit de concessie van de hogesnelheidslijn. Zolang de treinen nog niet reden, was er ogenschijnlijk geen probleem. Dit veranderde toen het spoorbedrijf de dienstregeling startte. Minister Melanie Schultz van Haegen (VVD) overzag de contractuele puinhoop die ze had geërfd van haar voorgangers. Schultz besloot de mislukte aanbesteding uit 2001 alsnog ongedaan te maken.

Schultz handelde in lijn met de wens van een meerderheid in de Tweede Kamer. Het denken over de heilzame werking van de markt was gekanteld. Bovendien zou het bij een nieuwe aanbesteding nog jaren duren voordat een nieuwe vervoerder materieel beschikbaar kon hebben om de concessie over te nemen. De NS kon de Fyra's daarentegen ieder moment geleverd krijgen.

Dat was in 2011. Schultz kon niet bevroeden dat de treinen van AnsaldoBreda nooit volledig inzetbaar zouden zijn. Waar Netelenbos er met de kennis van nu onverstandig aan deed om de ideologische politieke consensus over marktideologie te volgen, had Schultz achteraf de politieke wens van de Tweede Kamer om de NS te helpen beter kunnen negeren en de hsl opnieuw kunnen aanbesteden. Arriva en Deutsche Bahn achten het haalbaar om, als zij hadden gewonnen, binnen drie jaar een volledige dienstregeling met nieuwe Duitse hogesnelheidstreinen op te tuigen. Als Schultz in 2011 had ingegrepen, hadden de Duitse flitstreinen nu kunnen rijden.

Beeld anp

Directeur ethiek en compliance

De NS gaat een aparte directeur ethiek en compliance aanstellen om een herhaling van het fraudeschandaal bij de aanbesteding van het openbaar vervoer in Limburg te voorkomen.

Dit zegt plaatsvervangend president-directeur Engelhardt Robbe van de NS tijdens zijn tweede verhoor voor de parlementaire enquêtecommissie Fyra. 'De NS is terecht een spiegel voorgehouden door de minister over de hoge standaarden waar een staatsbedrijf aan moet voldoen', aldus Robbe. 'Het past niet bij het bedrijf en we realiseren ons dat we hard moeten werken om het recht te zetten.'

De NS heeft een onderzoek ingesteld hoe het kan dat bestuurders binnen het spoorbedrijf zich niet altijd aan de regels houden. Kartelwaakhond ACM constateerde vorige week dat de NS, met medeweten van voormalig president-directeur Timo Huges, de spoorwegwet bij de aanbesteding van het openbaar vervoer in Limburg met voeten heeft getreden. De uitkomsten van het onderzoek worden over enkele maanden verwacht.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden