Deze Nederlandse kolencentrale maakte alleen een Amerikaanse investeerder rijk

Begin deze eeuw buitelden energiebedrijven over elkaar heen om in Nederland nieuwe gas- en kolencentrales te bouwen. Nu moet de overheid diep in de buidel tasten om enkele daarvan na een paar jaar bedrijvigheid weer te sluiten. Reconstructie van een miljardenstrop.

‘Nu klimaatverandering steeds belangrijker wordt voor overheden, bedrijven en consumenten, is Riverstone goed gepositioneerd om te kapitaliseren op de langetermijntrends’, schrijft de Amerikaanse investeringsmaatschappij Riverstone op zijn website onder het kopje ‘decarbonisatie’ – een ander woord voor minder CO₂-uitstoot. Er staat ook iets over elektrische voertuigen, dus je denkt al snel: wat mooi, deze lui steken hun geld in een schonere toekomst. Maar ze zijn ook niet vies van een vuil verleden.

Vorige week maakte het ministerie van Economische Zaken bekend dat Nederland deze Amerikaanse investeerders 212,5 miljoen euro betaalt om de nog zo goed als nieuwe kolencentrale te slopen die het bedrijf twee jaar geleden aanschafte. Deze Onyx-centrale op de Maasvlakte was pas vijf jaar in gebruik.

De transactie is een van de pogingen van Nederland om de CO₂-uitstoot met 49 procent terug te brengen in 2030 (ten opzichte van 1990). In dat jaar mag volgens de Wet Verbod Op Kolen bij de Elektriciteitsproductie geen stroom met steenkool worden opgewekt. Het ministerie van EZ organiseerde daarom een soort omgekeerde veiling, om eigenaren van centrales tot sluiting te verleiden. Riverstone was de enige bieder.

Waarom kost de sluiting geld? En wie profiteren daarvan? En waarom hebben ze die centrales überhaupt een paar jaar geleden neergezet?

Riverstone komt eigenlijk uit het niets. Het fonds, opgericht door oud-bankiers van Goldman Sachs, is zo’n bedrijf met een paar kamers in een hard grijs stadspaleis op de Herengracht in Amsterdam, daar waar meer bedrijven zitten die zo’n façade nodig hebben. In april 2019, een maand nadat minister Eric Wiebes van Economische Zaken het wetsvoorstel voor de kolenban naar de Tweede Kamer had gestuurd, namen de bankiers de centrale van het Franse energiebedrijf Engie over. Ze kochten iets waarvan ze wisten dat ze het vroeg of laat moesten wegdoen. Als je ze belt neemt niemand op. Als je aanbelt geven ze niet thuis. Het geld gaat naar New York.

Met de transactie is de laatste akte begonnen van een financiële en klimatologische tragikomedie die twee decennia geleden door overheid en bedrijfsleven in gang werd gezet, en waaromheen de zweem van het noodlot hangt.

De Onyx-centrale is niet de enige die dicht moet. Over acht jaar moet de kolenstook ook stoppen in twee centrales, een op de Maasvlakte en eentje in Eemshaven. Ook zo goed als nieuw. Samen hebben ze 6 miljard euro gekost en zijn ze verantwoordelijk voor 10 procent van de Nederlandse CO₂-uitstoot. De eigenaren sputteren tegen en hebben rechtszaken aangespannen, in Nederland en bij een internationale arbitragerechter in Washington, om er nog zo veel mogelijk geld uit te slepen, waarmee ook zij de beslissing deels op de belastingbetaler willen verhalen. Wie er ook voor gaat opdraaien: niet vaak zal kapitaal zo snel zijn vernietigd.

Het tweede kabinet-Balkenende heeft er wel zin in, begin deze eeuw. Op 9 juni 2004 stuurt minister Laurens Jan Brinkhorst van Economische Zaken een brief aan de Tweede Kamer waarin hij uitlegt waarom we nieuwe kolencentrales nodig hebben. ‘Gelet op de levensduur van de huidige centrales en de stijgende elektriciteitsvraag, zijn de komende jaren veel investeringen in de productiecapaciteit nodig’, schrijft hij. Brinkhorst noemt de ‘uitstekende aanvoerroutes voor brandstoffen zoals kolen’, waardoor het voor de hand ligt om in Nederland veel meer elektriciteit te gaan produceren. Op termijn kunnen we zelfs ‘een exportland van elektriciteit worden’, schrijft hij.

Het klinkt allemaal heel strategisch – het woord ‘voorzieningszekerheid’ valt veelvuldig, appellerend aan de vrees dat het licht uit gaat – maar is vooral een kwestie van geld. De industriële grootverbruikers willen net zulke goedkope elektriciteit als in Duitsland en hebben daarom in samenwerking met VNO-NCW stevig gelobbyd voor meer stroomproductie, met het bekende dreigement dat anders de bedrijven uit Nederland vertrekken. Brinkhorst besluit, ‘om de benodigde investeringen aantrekkelijk te maken’ zelfs een verkapte miljoenensubsidie te geven aan de bedrijven, door ze niet te korten op een overschot aan CO₂-uitstootrechten dat ze te gelde kunnen maken.

Natuurlijk is dan al bekend dat er zoiets als klimaatverandering bestaat. In hetzelfde debat waarin Brinkhorst (D66) enthousiast tot nieuwe centrales besluit, zegt Wijnand Duyvendak (GroenLinks) dat het broeikaseffect ‘een van de grootste problemen is waarmee de mensheid de komende decennia geconfronteerd zal worden’.

Dat houdt de energiebedrijven niet tegen. Ze buitelen over elkaar heen om te bouwen. Tot eind jaren negentig bepaalde een overheidsinstantie hoeveel centrales er moesten komen, maar de markt is geliberaliseerd, en alle bedrijven zien dezelfde verleidelijke situatie. De stroomprijs is hoog, kolen kunnen makkelijk worden aangevoerd, de zee biedt eindeloos koelwater, en er is genoeg ruimte aan de kust. Bovendien hebben ze zakken met geld. En dus stappen ze allemaal in. Nuon, Eneco, Essent, Delta uit Nederland, RWE en Eon uit Duitsland, Electrabel uit België, bang dat de concurrent het gras voor hun voeten zal wegmaaien. Ze bouwen gascentrales bij Rotterdam, Vlissingen en Lelystad, en kolencentrales op de Maasvlakte en in Eemshaven. Als alle plannen doorgaan wordt de bestaande Nederlandse capaciteit van 15 gigawatt verdubbeld.

Het was een echte varkenscyclus, zegt Ebel Kemeling, destijds energieadviseur. ‘Toen de centrales er eenmaal stonden ontstond er een overschot en gingen de stroomprijzen snel omlaag.’

Al tijdens de bouw beginnen de verantwoordelijken zich op het hoofd te krabben. Kolen zijn duurder geworden, elektriciteit is door de ingestorte vraag na de crisis goedkoper geworden. Eén bouwer kiest (deels) eieren voor zijn geld: Nuon, inmiddels in handen van het Zweedse Vattenfall, besluit zijn nieuwe ‘multifuel’-centrale in Eemshaven alleen maar op aardgas te laten draaien en niet op (vergaste) kolen. De andere drie kolenboeren gaan door. ‘De wereld staat op zijn kop sinds onze investeringsbeslissing in 2006’, zegt RWE’s hoogste baas Peter Terium in 2012 tegen de Volkskrant over zijn centrale in Eemshaven. ‘Maar gedane zaken nemen geen keer, dat is helaas onomkeerbaar.’

CO₂-afvang

De onvermijdelijkheid was al voelbaar rond de bouwplaatsen, waar destijds duizenden Polen, Duitsers, Tsjechen en Slowaken stoïcijns de burchten van staal en beton optrokken, ondanks protesten van omwonenden en rechtszaken tot aan het Europese Hof van Justitie aan toe.

Meest opvallend was het stukje grond dat werd vrijgehouden voor een installatie van afvang van CO₂. Het was een techniek die nog niet bestond, maar de energiemaatschappijen hadden toegezegd dat ze te zijner tijd hun CO₂ zouden opslaan. Brinkhorst had dat niet willen verplichten, want dan zou de stroom te duur worden. Maar onder meer de Rotterdamse gemeenteraad eiste dat, en ook PvdA-milieuminister Jacqueline Cramer vond de ‘capture-readyness’ prettig. Er ging ruim 150 miljoen euro overheidssubsidie naar een groot Rotterdams proefproject, ROAD, met het idee dat de techniek daarna op grote schaal zou kunnen worden toegepast. Wetenschappers hielpen gretig mee. ‘Overheid en industrie zijn enthousiast geworden, en de experts zijn onbewust in dat enthousiasme meegegaan’, zei een betrokken onderzoeker over de veel te optimistische inschattingen. Maar juist dat optimisme leidde ertoe dat de centrales werden geaccepteerd.

Een jaar nadat de centrales waren voltooid weigerden Eon en Electrabel, inmiddels Uniper en Engie geheten, nog langer mee te betalen aan het opvangproject, en werd de proef geschrapt. We zijn in ons hemd gezet, zei Wim van Sluis, voorzitter van Deltalinqs, de club van havenbedrijven die voor de kolencentrales had gelobbyd en de CO₂-opslag als excuus had gebruikt, destijds tegen de Volkskrant.

Hans Schoenmakers, oud-directeur van Uniper, destijds werkzaam bij Eon en later verantwoordelijk voor ROAD, erkent dat er destijds met Deltalinqs en de Rotterdamse gemeenteraad ‘enorme discussies waren’ over de vraag of het nou toezeggingen waren geweest of niet. Hij schreef zelf de brief die de gemeenteraad over de streep trok. ‘Het was geen belofte’, zegt hij nu. ‘Bovendien zouden we CO₂ alleen kunnen afvangen onder de aanname dat het vervolgens zou worden opgehaald om in een leeg gasveld te worden opgeslagen. Daar zou Rotterdam voor zorgen. Die infrastructuur was er helemaal niet.’

Een van de argumenten van de energiebedrijven was dat de prijs van CO₂-uitstootrechten te laag was geworden, waardoor het niet meer rendabel was om CO₂ af te vangen en op te slaan. ‘Ondernemersrisico’, aldus Van Sluis, maar de energiebedrijven zagen dat anders. Een andere reden om er helemaal mee te stoppen, zegt Schoenmakers, was dat de toekomst van de kolencentrales vlak na de oplevering al op losse schroeven kwam te staan. ‘Toen waren de eerste discussies over sluiting. We vonden het toen niet meer verantwoord om publiek en privaat geld te steken in iets wat mogelijk down the drain ging.’

Intussen vielen de opbrengsten van de centrales bar tegen. Uit jaarverslagen van de energiebedrijven blijkt dat zij miljarden moesten afschrijven op hun centrales. De centrale van RWE in Eemshaven, die 3,2 miljard had gekost, stond een jaar na de opening nog maar in de boeken voor 1,2 miljard. Dit vanwege ‘verslechterende marktomstandigheden’: door dure steenkool, duurdere uitstootrechten en steeds goedkopere wind- en zonnestroom draaien de centrales veel minder dan gedacht. De zogeheten beladingsgraad van de RWE-centrale ging van 78 procent in 2018 naar 26 procent in 2020, blijkt uit cijfers van de Britse klimaatdenktank Ember. Volgens het Institute for Energy Economics and Financial Analysis moesten Eon/Uniper en Electrabel/GDF Suez/Engie vergelijkbare verliezen inboeken, en zijn de centrales nu nog maar een fractie waard van wat ze ooit hebben gekost.

Toch willen de energiebedrijven geld zien voor hun oude ijzer. Engie verkocht zijn centrale op de Maasvlakte als eerste, plus nog drie Duitse centrales, aan de investeerders van Riverstone. ‘Voor Riverstone was het best veilige speculatie’, zegt Kemeling. ‘Of ze konden blijven draaien, of ze konden geld verdienen door te slopen.’ Het werd dus dat laatste. Naar alle waarschijnlijkheid behaalt Riverstone een geweldig rendement: ze betaalden in 2019 200 miljoen euro voor het hele pakketje van vier kolencentrales. Die investering hebben ze er dus al uit, en dan hebben ze nog drie (Duitse) centrales die ze waarschijnlijk op dezelfde manier kunnen slijten.

Terechte compensatie?

Een woordvoerder van het ministerie van Economische Zaken zegt dat er geen sprake is van overcompensatie. Een deel van het geld gaat naar ontmanteling en een sociaal plan voor de werknemers, waarover Riverstone nog in onderhandeling is. De investeerders zelf beantwoorden ‘at this moment’ geen vragen.

RWE en Uniper proberen via gerechtelijke procedures geld te krijgen. Zij stellen dat ze niet konden weten dat ze na 2030 geen kolen meer mogen stoken, en daarvoor dus gecompenseerd moeten worden. In totaal lopen al zeven zaken. Onder meer bij de Nederlandse bestuursrechter, maar de bedrijven hebben ook hun hoop gevestigd op het internationale arbitragehof ICSID, onderdeel van de Wereldbank in Washington. Dat beslecht geschillen tussen bedrijven en (meestal) ontwikkelingslanden, als die bijvoorbeeld een onderneming onteigenen of een wet veranderen waardoor een bedrijf niet meer kan doen wat het dacht te doen. De energiebedrijven beroepen zich op het Energy Charter Treaty, dat in de jaren negentig werd opgezet ter bescherming van bedrijven die wilden investeren in het voormalige Oostblok. Omdat Nederland het ook ondertekende, kan het langs die route worden aangeklaagd, denken de bedrijven – al heeft het Hof van Justitie van de EU al gezegd dat het verdrag niet geldt voor landen binnen de Europese Unie. RWE eist 1,3 miljard euro, Uniper eist waarschijnlijk tegen tegen 1 miljard.

Is die compensatie terecht? De bouw van de kolencentrales was in zekere zin een ondernemersrisico, zegt Kemeling. ‘De markt was geliberaliseerd. De rijksoverheid was misschien uitnodigend, maar heeft nooit gezegd: jullie móeten dit doen. Dat kolen niet goed waren voor het klimaat, wisten de bedrijven toen ook al.’

Maar de overheid heeft de bouw wel degelijk gestimuleerd, zegt een woordvoerder van RWE. ‘Brinkhorst heeft ons expliciet uitgenodigd een centrale te bouwen. Daarop hebben we een investeringsbesluit genomen voor de lange termijn. Het is merkwaardig dat de overheid nu feitelijk ingrijpt in onze bedrijfsvoering, door kolenstook te verbieden.’

Schoenmakers (ex-Uniper) wijst erop dat de Raad van State heeft gezegd dat de uitfasering van kolen pas in 2015 kon zien aankomen. En die beloofde CO₂-opslag? ‘We hebben alles op alles gezet om dat project te doen slagen.’

Uiteindelijk zal de rechter of het arbitragehof een oordeel moeten vellen. ‘Belangrijkste vraag in zo’n zaak is: zijn de legitieme verwachtingen van de investeerders gerespecteerd?’, zegt Bart-Jaap Verbeek van de Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen, expert in zulke investor state dispute settlements. ‘Waar minder rekening mee wordt gehouden: zijn de legitieme verwachtingen van de samenleving gerespecteerd? Terwijl dat toch ook echt de vraag moet zijn. Misschien heeft de overheid van alles beloofd, maar de bedrijven hebben dat ook gedaan.’