De onthutsende route naar het Fyra-debacle

Mislukte aanbesteding

De verhoudingen tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Nederlandse Spoorwegen zijn ronduit ijzig als het kabinet in 2001 een openbare aanbesteding uitschrijft voor de hogesnelheidslijn naar België. Een poging van verkeersminister Tineke Netelenbos om de lijn onderhands aan de NS te gunnen, is in 1999 mislukt. Het onderhandse bod van de NS voldeed geenszins aan de wensen van het ministerie. Typisch NS, is de dominante gedachte binnen het kabinet. Het staatsbedrijf heeft de naam arrogant en eigengereid te zijn. Het kabinet besluit de NS een lesje te leren: de meest prestigieuze lijn van het Nederlandse spoorwegnetwerk zal openbaar worden aanbesteed.

Mislukte aanbesteding

De NS-top huivert bij de gedachte dat een Britse, Duitse of Franse spoorgigant de hogesnelheidslijn zou mogen exploiteren. Het kabinet is in 1999 nog voornemens ook een hsl-oost, richting Duitsland, aan te leggen. In de toekomstbespiegelingen van de NS vormen de twee flitslijnen de ruggegraat van het Nederlandse spoorwegstelsel in de 21ste eeuw. Bovendien bereidt de NS zich voor op een beursgang, die in 1999 nog altijd boven de markt hangt. De NS beschouwt het binnenhalen van de concessie voor de flitslijn als bittere noodzaak om na de privatisering te kunnen overleven.

De Nederlandse Spoorwegen laten niets aan het toeval over. De rekenmeesters van het ministerie schatten de waarde van de lijn in de positiefste scenario's op 130 miljoen euro per jaar, maar achten 100 miljoen realistischer. Ze zijn dan ook met stomheid geslagen wanneer NS-dochter HSA aanbiedt 178 miljoen euro per jaar te betalen voor het exclusieve gebruiksrecht van de lijn. De raming van het ministerie lijkt achteraf accuraat; geen van de buitenlandse spoorbedrijven biedt hoger dan 100 miljoen euro. De NS wint de aanbesteding.

Zowel de top van het ministerie als de NS-directie beseft dat het bod volstrekt onrealistisch is. Tijdens de onderhandelingen die volgen op de aanbesteding, wordt de vergoeding teruggebracht tot 148 miljoen euro per jaar. Lager wil minister Netelenbos niet gaan. Ze heeft er een goede deal uitgesleept voor de belastingbetaler, meldt ze de Tweede Kamer. Als de NS zo stom is te veel te betalen voor de hsl-concessie, moet het bedrijf zelf maar op de blaren zitten.

Vragen

De latere problemen met de Fyra zijn grotendeels terug te voeren op de mislukte aanbesteding van de hogesnelheidslijn. De parlementaire enquêtecommissie kan hoofdrolspelers van toen, zoals toenmalig NS-topman Rob den Besten en Netelenbos, onder ede horen over deze kwestie. Hoe kijken ze terug op de aanbesteding? Zijn de problemen met de hogesnelheidslijn daadwerkelijk terug te voeren op de machtsstrijd tussen de NS en het ministerie, of kunnen zij nieuw licht op de zaak werpen?

Italiaanse 'uitweg'

De NS ziet zich na de aanbesteding gedwongen op zoek te gaan naar een lumineus treinstel dat alle financiële problemen die logischerwijs zullen voortvloeien uit de torenhoge concessievergoeding kan oplossen. Reguliere flitstreinen, zoals de Franse TGV en de Duitse ICE zijn hiervoor niet geschikt. Om het ondernemingsplan sluitend te krijgen, heeft de NS in 2002 behoefte aan goedkope treinen met veel zitplaatsen. De relatief dure Duitse en Franse flitstreinen van Siemens (ICE) en Alstom (TGV) vallen daarmee af.

In een uiterste poging de kosten te drukken, blijkt de NS bereid tot een opmerkelijke concessie: de NS vraag treinenbouwers een offerte op te stellen voor treinen met een topsnelheid van slechts 220 kilometer per uur. Treinenbouwers kunnen uit de voeten met de eisen van de NS. Het spoorbedrijf ontvangt vier offertes, onder meer van Siemens en Alstom. Alle gerenommeerde treinenbouwers achten de Nederlandse order te klein om een nieuwe trein te ontwerpen. In plaats daarvan bieden ze aan conventionele intercity's te voorzien van krachtigere motoren.

Op het ministerie zijn ze laaiend als ze het bestek van de NS onder ogen krijgen. Het departement investeert 7 miljard euro in een spoorlijn waarop treinen met snelheden van ruim 300 kilometer per uur kunnen rijden. Als de NS denkt een opgevoerde boemel het spoor op te kunnen sturen, hebben ze het mis. De NS heeft een concessie voor de flitslijn en heeft dus ook een flitstrein te bestellen.

Net wanneer een patstelling dreigt, biedt de noodlijdende treinenbouwer AnsaldoBreda een uitweg. De treinenbouwer had aanvankelijk eveneens een offerte uitgebracht voor een opgevoerde intercity, maar bij nader inzien kunnen de Italianen binnen het budget van de NS ook wel een flitstrein met een maximum snelheid van 250 kilometer per uur ontwikkelen. Ervaren inkopers en technici van de NS wantrouwen het Italiaanse voorstel. De technieken van de Italianen moeten zich nog bewijzen en het onderhoud zou complexer zijn dan de verkoopafdeling van AnsaldoBreda doet vermoeden.

De NS-directie, bestaande uit beroepsmanagers zonder spoorervaring, wuift de interne kritiek weg. AnsaldoBreda is de enige treinenbouwer die binnen het budget flitstreinen kan leveren. Het ministerie heeft in niet mis te verstane woorden te kennen gegeven alleen met flitstreinen genoegen te nemen. De order is voor de Italianen.

Vragen

De vaklieden van de NS die hun directie waarschuwden, hebben hun gelijk op een dramatische wijze gekregen. De Italianen leveren hun flitstreinen met vijf jaar vertraging en als de treinen in 2013 uiteindelijk gaan rijden, worden ze binnen veertig dagen van het spoor gehaald nadat er tijdens een sneeuwbui een stuk bodemplaat van een Fyra is afgetrild. Rest de vraag hoe deskundig de managers, die de NS sinds de jaren negentig leiden, zijn. De Fyra is zeker niet het enige dossier waar het bedrijf al decennia mee worstelt. Zou de NS beter af zijn onder leiding van een ervaren spoorwegingenieur?

Niemand grijpt in

Vrijwel direct na de aanbesteding regent het memo's en rapporten waarin de minister en de Tweede Kamer worden gewezen op de risico's van het contract met de NS. Ambtenaren van het ministerie van Verkeer waarschuwen al vanaf 2001 voor de financiële problemen als gevolg van de concessieovereenkomst met de NS. Onderzoeksbureau McKinsey schat de te verwachten reizigersaantallen op de lijn in 2003 een derde lager dan de NS, en voorziet een verlies van 800 miljoen euro voor het spoorbedrijf tot 2015. De Algemene Rekenkamer maakt in 2007 een vergelijkbare som.

Als de NS in die periode aandringt op een herziening van het contract, informeert de minister bij de landsadvocaat in hoeverre het ministerie moet vrezen voor de uitkomst van eventuele juridische stappen van de NS. Na bestudering van de stukken komt de landsadvocaat tot een opvallende slotsom. Juridisch heeft de minister niets te vrezen van de NS. De landsadvocaat: 'De positie van het ministerie is zo stevig, dat de vraag opkomt of deze het behalen van het gewenste eindresultaat niet in de weg staat, namelijk een werkend vervoerssysteem.'

Zeven jaar na de dramatisch verlopen aanbesteding, in 2008, kan de Tweede Kamer de weeffout in het contract met de NS niet langer negeren. De flitslijn is een maand eerder opgeleverd, maar vanwege de problemen bij treinenbouwer AnsaldoBreda heeft de NS nog geen treinen om het spoor te berijden. Contractueel is NS-dochter HSA verplicht de maandelijkse betalingen van ruim 10 miljoen euro binnen een half jaar na oplevering van de lijn te starten. Zonder treinen heeft HSA echter geen inkomsten. Als de Kamer vasthoudt aan het contract, gaat HSA failliet.

'Wij kunnen HSA laten omvallen', houdt minister Camiel Eurlings de Kamer voor, 'maar daarmee hebben we nog geen nieuw bedrijf'. Een nieuwe aanbesteding zou naar verwachting tot een veel lagere concessievergoeding leiden, en het zou dan eveneens nog jaren duren totdat de eerste flitstreinen het Nederlandse spoor zouden betreden. Schoorvoetend stemt de Tweede Kamer in met een afgezwakt reddingsplan van de minister. De NS mag de betalingen opschorten totdat het over het materieel beschikt om de flitslijn in gebruik te nemen.

Het parlement weigert echter de oorzaak van alle problemen weg te nemen; de overeengekomen concessievergoeding blijft onrealistisch hoog. Zelfs als de treinen waren geleverd, is de kans gering dat HSA de gebruiksvergoeding zou kunnen betalen. Zoveel blijkt wel als Eurlings' opvolger Melanie Schultz het parlement in 2011 met de rug tegen de muur zet. HSA boemelt dan twee jaar met conventionele treinen over de hogesnelheidslijn. Zoals verwacht kan de NS-dochter de concessievergoeding niet betalen. De NS-dochter staat op omvallen.

Schultz verscheurt het contract uit 2001. In plaats van de lijn opnieuw aan te besteden, wordt zij onderdeel van het hoofdrailnet van de NS. De reddingsoperatie kost de schatkist zeker 600 miljoen euro.

Vragen

De parlementaire enquête zegt een kritische blik op het functioneren van de Tweede Kamer niet te zullen schuwen. De starheid waarmee het parlement tien jaar vasthield aan de te hoge concessievergoeding maakt pijnlijk duidelijk dat de ratio lang niet altijd leidend is bij de besluitvorming in het parlement. Waarom heeft de Tweede Kamer de waarschuwingen voor financiële problemen als gevolg van het contract tien jaar lang in de wind geslagen?

Afscheid van de fyra

De NS-directie lijkt compleet verrast als de Belgische spoorwegen (NMBS) op vrijdagmiddag 31 mei 2013 de stekker uit het Fyra-project trekken. De splinternieuwe Italiaanse flitstreinen zijn enkele maanden eerder op gezag van de Belgische spoorautoriteit van het spoor gehaald. In een NS-werkplaats in Amsterdam werkt een team van Italiaanse en Nederlandse mecaniciens zich sindsdien het schompes om de kinderziektes waaraan de treinen lijden te genezen. De NS stelt tot de dag voor de persconferentie van de NMBS alle vertrouwen te houden in de Italiaanse treinen.

NMBS-topman Marc Descheemaecker heeft tijdens de persconferentie daarentegen geen goed woord over voor de Italiaanse flitstreinen. Hij citeert vrijelijk uit een onafhankelijk Brits inspectierapport over de technische staat van de Fyra, opgesteld in opdracht van de NS. Uit het rapport zou onder meer blijken dat de remmen niet zijn berekend op hoge snelheden, dat de accu's spontaan kunnen ontbranden en dat iedere monteur van AnsaldoBreda er zijn eigen methode van assembleren op na houdt. Geen twee Fyra's zijn hetzelfde.

Het verhelpen van alle problemen zou tot twee jaar in beslag nemen, stelt Descheemaecker in 2013 op gezag van de Britse inspecteurs. De Belg wilt er niet op wachten. De NS onthoudt zich die middag van commentaar. Pas drie dagen later kondigt de NS eveneens aan de geplaagde treinen terug te sturen naar Italië. Toenmalig NS-topman Bert Meerstadt start een juridische procedure om het reeds betaalde geld voor de negen geleverde Fyra-treinen terug te krijgen.

Het gebrek aan afstemming over de aankondiging van het afscheid van de Fyra brengt een stroom van geruchten over slechte verhoudingen tussen de Nederlandse en Belgische spoorbazen op gang. Descheemaecker sterkt de vermoedens een jaar later in zijn boek Dwarsligger. Volgens de Belgische spoorbaas zou NS-directielid Merel van Vroonhoven de NMBS daags voor de Belgische aankondiging om met de Fyra te stoppen hebben aangeboden de drie Belgische V-250's - inclusief alle financiële risico's - over te nemen.

De twee jaar waarbinnen de problemen volgens de Britten opgelost hadden kunnen worden, zijn verstreken. Door het terugsturen van de Fyra, beschikt de NS nu nog altijd niet over voldoende treinen om de hogesnelheidslijn naar behoren te exploiteren. Vooralsnog rijdt alleen de Frans-Belgische Thalys een keer per uur met hoge snelheid over de peperdure Nederlandse spoorlijn.

Vragen

Het is onbekend in welke staat de Fyra's werkelijk verkeerden, toen de NS de treinen terugstuurde naar Italië. De NS heeft alles in het werk gesteld om het Britse inspectierapport onder de pet te houden. Zelfs AnsaldoBreda heeft het rapport niet mogen inzien. Veeg teken is de schikking die de huidige NS-topman Timo Huges heeft getroffen met de Italianen om alle rechtszaken af te kopen. De deal kost de NS 125 miljoen euro. Had Huges op basis van de geheime stukken geen fiducie in de goede afloop van de door zijn voorganger gestarte procedure tegen AnsaldoBreda? En was de NS in het voorjaar van 2013 wel van plan om afscheid te nemen van de Fyra, of zijn ze in paniek geraakt door de persconferentie van de Belgen?