ANALYSE

De fouten en lessen in het Fyra-fiasco

Het was fout op fout, stelt de parlementaire enquêtecommissie Fyra vandaag vast in haar rapport.

Sepetember 2014: de eerste Fyratrein gaat terug naar de Italiaanse producent Ansaldo-Breda. Beeld anp

Zelden faalde een experiment met gereguleerde marktwerking zo opzichtig als de poging om de 85 Nederlandse kilometers hogesnelheidsspoor openbaar aan te besteden. Het kabinet investeerde acht miljard in de lijn, maar de NS slaagde er niet in een betrouwbare flitstrein op de rails te zetten. Tien jaar nadat de eerste NS-trein volgens de oorspronkelijke plannen met hogesnelheid naar België had moeten razen, boemelt het spoorbedrijf nog altijd met tweedehands conventioneel intercitymaterieel over de lijn.

Uit de openbare verhoren van de parlementaire enquêtecommissie Fyra - en eerdere publicaties in deze en andere kranten - werd al duidelijk dat er vandaag geen hoofdschuldige kan worden aangewezen. Het falen van de Fyra is het gevolg van een kluwen van ruzies tussen de NS en het kabinet, bestuurlijke hoogmoed en een ongebreideld geloof in de zegeningen van de gereguleerde markt.

Om kort te gaan: ministers en spoorbestuurders stapelden fout op fout en niemand greep in.

Weinig nieuws

Tot zover zal de presentatie van de bevindingen van de commissie-Van Toorenburg weinig nieuws opleveren. Spannender is de vraag wat de commissie gaat adviseren om nieuwe aanbestedingsdrama's op het spoor te voorkomen. De weeffout die ten grondslag ligt aan het debacle met de Fyra, is nooit hersteld. Zolang het kabinet vasthoudt aan het huidige stelsel van gereguleerde marktwerking op het spoor zijn miskleunen zoals met de Fyra, of de dramatisch verlopen aanbesteding van het spoor in Limburg eerder dit jaar, niet te voorkomen.

De twee kanten die de commissie-Van Toorenburg opkan met haar advies liggen voor de hand. Of ze pleit voor een einde aan openbare aanbestedingen van spoorlijnen die staatsbedrijf de NS tot zijn domein rekent. Of ze adviseert de nooit voltooide liberalisatie van het Nederlandse spoor alsnog af te ronden. In dat geval zal de NS volledig geprivatiseerd moeten worden.

Voor beide oplossingen is geen meerderheid in de Tweede Kamer. Zoveel hebben eerdere rapporten over de problemen op het spoor wel duidelijk gemaakt. Staatssecretaris Wilma Mansveld van Infrastructuur en Milieu gaat de zogeheten structuurdiscussie bovendien angstvallig uit de weg. Toch is een radicale ommezwaai in het beleid de enige geloofwaardige remedie tegen de voortdurende stroom aan incidenten op het spoor.

Uitgangspositie

Om aanbestedingen op het spoor eerlijk te laten verlopen, is de eerste voorwaarde dat alle inschrijvende spoorbedrijven dezelfde uitgangspositie hebben. Op het spoor is dit per definitie niet het geval. De NS is als staatsbedrijf immuun voor de tucht van de markt. Zodra het bedrijf in financiële moeilijkheden dreigt te komen door een onrealistisch bod op een spoorconcessie, kan de NS altijd terugvallen op de schatkist.

Het is precies hoe het de NS met de Fyra is vergaan. Het kabinet heeft de hogesnelheidslijn tegen de zin van de NS openbaar aanbesteed. Om zich te vergewissen van de concessie heeft de NS bewust een onrealistisch hoog bod ingediend. De concurrentie was hiermee bij voorbaat kansloos. Toen het spoorbedrijf tijdens de exploitatie niet in staat bleek de beloofde vergoeding te betalen, zag het kabinet zich gedwongen de NS financieel te redden.

Commercieel geleide ondernemingen hebben deze luxe niet. Als de uitdagers van de NS dezelfde risico's zouden nemen bij het intekenen op openbare aanbestedingen als de NS heeft gedaan bij de hogesnelheidslijn, zetten ze de toekomst van hun onderneming op het spel.

Privatisering

Het kabinet kan de ongelijke verhoudingen tussen de NS en zijn concurrenten in theorie ongedaan maken door alle banden met de NS door te snijden. Zo'n volledige privatisering zou het spoorbedrijf dwingen om financieel op eigen benen te staan en op de blaren te zitten als het zich vergaloppeert bij een nieuwe openbare aanbesteding.

Het privatiseren van de NS is niet zonder risico's. Het Verenigd Koninkrijk is tot nu toe het enige Europese land met een fijnmazig spoornetwerk dat deze weg heeft bewandeld. Britse treinreizigers zijn daar niet beter van geworden. Treinkaartjes zijn in Engeland de helft duurder geworden ten opzichte van vergelijkbare Europese landen, terwijl de punctualiteit van Britse treinen lager is dan in Nederland.

Daarnaast is het de vraag of een geprivatiseerde NS kan overleven. De Europese spoormarkt wordt gedomineerd door staatsbedrijven en hun dochterondernemingen. Dit zijn ook de belangrijkste concurrenten van de NS in Nederland. Als de NS geprivatiseerd wordt, zou het bij openbare aanbestedingen de concurrentie moeten aangaan met de dochterondernemingen van buitenlandse staatsbedrijven.

Goedkoper lenen

Dankzij de financiële armslag van hun moederbedrijven kunnen de NS-concurrenten goedkoper lenen dan private spoorbedrijven. Gezien de enorme investeringen in materieel die gemoeid gaan met de exploitatie van een spoorconcessie, geeft dit de commerciële dochters van staatsbedrijven een onoverbrugbaar voordeel bij aanbestedingen.

In de huidige spoormarkt zou een volledige privatisering van de NS de voorsprong van het bedrijf omzetten in een achterstand. Van een gelijk speelveld zal nog altijd geen sprake zijn.

Het aanbrengen van een strikte scheiding tussen het netwerk van de NS en de lijnen waarop concurrentie is toegestaan, ligt dan ook meer voor de hand. De NS zou dan niet meer mogen meedingen naar de regionale lijnen die nu zijn toegewezen aan buitenlandse vervoerders als Arriva, maar tegelijk tot in lengte van jaren verzekerd zijn van de eigen concessie voor het hoofdrailnet.

Als het kabinet in 1999 voor deze oplossing had gekozen, had de NS vermoedelijk al jaren met hetzelfde succes over de hoge snelheidstrein gereden als de nationale Belgische en Franse spoorwegen dat al sinds 2009 doen met de Thalys. Politiek ligt deze denkrichting echter gevoelig. Het zou het einde betekenen van de idee van marktwerking op de belangrijkste lijnen van het Nederlandse spoor.

De commissie-Van Toorenburg zou vandaag dan ook opzienbaren als zij voor deze oplossing zou pleiten. Temeer omdat de spoorwoordvoerders van Van Toorenburgs eigen CDA hier al jaren mordicus tegen pleiten.


Het geloof in de markt wint het van de ratio

De keuze voor een geschikte exploitant voor de peperdure hogesnelheidslijn leidde in 1999 tot spanningen binnen het tweede Paarse kabinet. Terwijl minister Tineke Netelenbos van Verkeer en Waterstaat het exclusieve gebruiksrecht van de lijn onderhands aan de NS wilde gunnen, pleitten andere prominente leden uit het kabinet voor een openbare aanbesteding.

Netelenbos achtte een aanbesteding riskant. Het was onduidelijk of er internationaal voldoende belangstelling zou zijn om tot een goede prijs te komen. Bovendien was er haast geboden. De eerste flitstreinen moesten in 2005 gaan rijden. Een exploitant zou voor die tijd nog treinen moeten bestellen, bouwen en testen. Normaliter zou dit proces een jaar of vijf in beslag nemen. Als de minister eerst een openbare aanbesteding moest uitschrijven, zou ze kostbare tijd verliezen.

De minister van Verkeer en Waterstaat had nog een tweede argument om de lijn aan de NS te gunnen. De bewindsvrouw was ontevreden over de in haar ogen gebrekkige dienstverlening van de NS. Door de hogesnelheidslijn onderhands te gunnen aan een consortium bestaande uit de NS, de KLM en Schiphol, zou de NS van de KLM en Schiphol kunnen leren hoe de dienstverlening beter kon. Een naam hadden haar ambtenaren al bedacht voor het consortium; de Oranje Coalitie.

Het kabinet was niet gecharmeerd van de plannen van Netelenbos. In de ogen van een groot aantal ministers had de NS haar eigen glazen ingegooid door in een eerder stadium een bod in te dienen dat niet voldeed aan de voorwaarden. Maar belangrijker, het waren de jaren waarin de ideologie van de vrije markt hoogtij vierde. Het verlangen om de lijn openbaar aan te besteden was binnen het kabinet simpelweg te sterk.

Minister van Financiën Gerrit Zalm (VVD) verwachtte met een aanbesteding een hogere gebruiksvergoeding te kunnen ontvangen als de lijn per opbod zou worden verkocht. Hij wist zich gesteund door zijn staatssecretaris Willem Vermeend (PvdA). Minister van Landbouw Laurens Jan Brinkhorst (D66) vreesde dat Nederland in Brussel een slecht figuur zou slaan als de lijn onderhands aan het eigen staatsbedrijf zou worden gegund.

Premier Kok hakte de knoop uiteindelijk door. Hij verscheurde de handgeschreven brief waarin Netelenbos de premier probeerde te winnen voor haar plan en zette de seinen op groen voor een aanbesteding. De kiem voor het debacle met de Fyra was daarmee gelegd.

Tineke Netelenbos (Minister van Verkeer en Waterstaat van 1998 tot en met 2002) wilde Oranje Coalitie. Beeld anp

Het staatsbedrijf saboteert de aanbesteding

Bij de NS waren ze furieus over het besluit om de hogesnelheidslijn openbaar aan te besteden. Het kabinet was destijds nog voornemens om naast de flitslijn naar België (de hsl-zuid) ook een flitslijn naar Duitsland (hsl-oost) en wellicht ook van Amsterdam naar Groningen (hsl-noord) aan te leggen.

In de toekomstbespiegelingen van de NS zouden de flitslijnen in de 21ste eeuw de ruggegraat van het spoornetwerk vormen. De NS wilde een groot aantal nieuw type intercity's met hoge snelheid over de lijnen sturen. Op het fijnmazige bestaande conventionele netwerk zou zo meer ruimte beschikbaar komen voor extra stoptreinen.

Dat de in de toekomstvisie van de NS zo belangrijke hogesnelheidslijn weleens door de Duitse of Franse spoorwegen zouden kunnen worden geëxploiteerd, zag de NS-top als levensbedreigend. Hoe moest de NS straks de concurrentie aangaan op het internationale spoor als het in eigen land reeds aan de vooravond van de liberalisatie van het spoor zou worden gedegradeerd tot een exploitant van stoptreinen?

Om zich te vergewissen van de concessie voor de hogesnelheidslijn, gaf president-commissaris Jan Timmer van de NS bij de aanbesteding in 2001 persoonlijk opdracht om een onrealistisch hoog bod uit te brengen op de concessie.

Financieel liep het bedrijf weinig risico met de strategie, meende Timmer. Als staatsbedrijf draagt de NS eventuele winsten af aan de schatkist. De opbrengst van de concessievergoeding belandt eveneens in de schatkist. Timmer noemde het tijdens zijn verhoor voor de enquêtecommissie 'broekzak-vestzak'.

Minister van Financiën Gerrit Zalm doorzag niet dat hij werd beetgenomen door het staatsbedrijf. Zalm verklaarde het NS-bod geldig en stemde in met de veel te hoge concessievergoeding. Nu, veertien jaar later, staat hij nog altijd achter dat besluit. Tijdens zijn verhoor door de enquêtecommissie Fyra sprak hij van 'een goede prijs' en 'een prima aanbesteding'.

Jan Timmer, President-commissaris NS bood veel te veel. Beeld anp

De spoorministers steken de kop in het zand

Zonder het te beseffen was het minister Netelenbos die de finale dreun uitdeelde aan de hogesnelheidsambities van de NS. De toch al moeizame relatie tussen Netelenbos en de leiding van de NS had dat jaar een nieuw dieptepunt bereikt. Netelenbos gaf president-commissaris Jan Timmer op Oudjaarsdag 2001 opdracht om NS-topman Hans Huisinga te ontslaan. Directe aanleiding was het te hoge aantal vertragingen. In 2001 reed 79,9 procent van de treinen op tijd, terwijl 80 procent was afgesproken.

Timmer weigerde zijn directeur te ontslaan en besloot zelf op te stappen. Zijn medecommissarissen en de NS-directie volgden zijn voorbeeld. Netelenbos verving hen door volgzamere bestuurders met een verleden in het ambtelijke apparaat aan de top van het bedrijf te zetten.

De opvolgers van Timmer en Huisinga waren niet bekend met de strategie om de concessie van de hogesnelheidslijn tegen iedere prijs te bemachtigen. Jan Timmer was bereid geweest geld toe te leggen op de exploitatie van de hogesnelheidslijn. Als gepokt en gemazeld bestuurder wist hij dat de te hoge concessievergoeding nooit zou kunnen worden terugverdiend met de in Europa gangbare flitstreinen.

De nieuwe NS-top stelde zich daarentegen ten doel om de exploitatiebegroting voor de flitslijn kloppend te maken. Deze poging leidde onder meer tot de aanschaf van experimentele flitstreinen van een noodlijdende Italiaanse treinenbouwer.

Toch had het ook na het vertrek van Timmer en Huisinga nog anders kunnen lopen. Het was ook de nieuwe NS-directie al in 2002, ruim voor de aanschaf van de Italiaanse Fyratreinen, duidelijk dat hun voorgangers een onrealistisch hoog bod hadden ingediend voor de lijn.

Tussen 2002 en 2011 hebben verschillende NS-directeuren het ministerie gevraagd om de concessieovereenkomst te herzien. Drie achtereenvolgende verkeersministers - Roelf de Boer (LPF), Karla Peijs (CDA) en Camiel Eurlings (CDA) - weigerden het staatsbedrijf tegemoet te komen.

Pas toen de NS-dochter HSA (belast met de exploitatie van de flitstrein) in 2011 failliet dreigde te gaan, greep het ministerie in. Minister van Infrastructuur Melanie Schultz kon niet anders dan het staatsbedrijf uit de brand helpen. De concessievergoeding werd alsnog fors verlaagd en is eind 2014 geïntegreerd in het reguliere net van de NS. De oplossing vertoont sterke gelijkenissen met het initiële NS-bod uit 1999 dat door het paarse kabinet van tafel is geveegd.

Camiel Eurlings, oud Minister van Verkeer en Waterstaat 2007-10, CDA. Beeld anp
Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden