De Belastingdienst: een loyale marionet in handen van de politiek

Veel problemen bij de Belastingdienst zijn terug te voeren op de grillen van de politiek. 'Den Haag' verzint allerlei fiscale maatregelen waarvan de dienst maar moet uitzoeken hoe ze die uitvoert. Is er een oplossing?

Beeld Margo Vlamings

Een Syrische vluchteling zit tegenover Joep Vooijs, al 30 jaar werkzaam bij de Amsterdamse Belastingwinkel, de vrijwilligersorganisatie die mensen met een laag inkomen helpt met het oplossen van belastingproblemen. De Syriër belde de Belastingdienst en hoorde dat hij een flink bedrag van de fiscus zou terugkrijgen. Hij belde voor de zekerheid nog een keer en kreeg een andere belastingmedewerker aan de lijn. Die interpreteerde de regels anders: 'U hebt recht op een kwart van het door mijn collega genoemde bedrag.' Vooijs zucht. 'Bel nooit twee keer met de Belastingdienst', doceert hij. 'De tweede keer hoor je altijd wat anders dan de eerste.'

De Belastingdienst zit in zwaar weer. Computersystemen voor de massale processen zijn zodanig verouderd dat de Belastingdienst zelf het innen van belastinggeld niet meer durft te garanderen. De ambtenaren die dat geld moeten binnenhalen, de werkvloer, zien bezuinigingen en reorganisaties op zich afkomen en ervaren een steeds grotere kloof met het management. En de mensen aan wie de Belastingdienst de toeslagen uitkeert, komen in de financiële problemen als de fiscus een jaar later de te veel uitgekeerde bedragen terugeist.

De oorzaak van deze problemen: de politiek. Immers, de Belastingdienst voert slechts uit. Dat is het 'hoe'. Het 'wat' komt uit Den Haag.

De aangeslagen Belastingdienst

Het imago van de Belastingdienst verandert. Na het succesverhaal uit de jaren negentig gaat er in een gehavende organisatie nu meer fout dan goed. Een serie over hoe het zover heeft kunnen komen.

Aflevering 4 (slot): de politiek

Oeverloos veel wensen

Informateur Herman Tjeenk Willink kon het in juni niet laten kabinet en Kamer aan het eind van zijn formatieklus een kleine erfenis mee te geven. In drie pagina's fileert de gerespecteerde staatsrechtgeleerde het complete gebrek aan belangstelling van de politiek voor de uitvoering en het resultaat van het beleid dat het zelf initieert. Daar komt bij, schrijft Tjeenk Willink, dat ambtenaren tot het uiterste gaan om de uitvoering te laten slagen 'uit loyaliteit aan de bewindsman of -vrouw'. 'De waarheid over 'de uitvoering' komt dus niet automatisch naar boven.'

Die 'waarheid' is dat de Belastingdienst nauwelijks aankan wat kabinet en Kamer aan belastingbeleid uitvaardigen. Zo weinig belangstelling als politici volgens Tjeenk Willink hebben voor de uitvoering door de Belastingdienst en het effect daarvan, zo veel weten ze te bedenken wat die dienst moet uitvoeren. Hoeveel? Dat stelde de Algemene Rekenkamer in februari vast. De controleur van de rijksfinanciën turfde ruim tweehonderd belastingmaatregelen waarmee politici het gedrag en het inkomen van hun favoriete doelgroepen, eenoudergezinnen bijvoorbeeld, willen beïnvloeden. Wat kosten die politieke bedenksels en, belangrijker, werken ze?

'Den Haag' weet het volgens de Rekenkamer maar van vier op de tien maatregelen. En de politieke belastingplannen kosten de schatkist volgens diezelfde controleur minimaal 97,6 miljard euro. Ter vergelijking: aan belastingen en premies volksverzekeringen ontving het Rijk vorig jaar 193,6 miljard.

Met zo veel 'politieke speeltjes' naast het gewone belastingstelsel is het niet verwonderlijk dat de Belastingdienst honderden computersystemen nodig heeft voor de uitvoering ervan. Maar soms zijn die systemen te groot, te oud en te log om de steeds veranderende politieke voorkeuren te kunnen bijbenen. En het lukt politici maar niet om dat te begrijpen, zegt Martin van Rooijen, van 1973 tot 1977 de staatssecretaris die verantwoordelijk was voor de Belastingdienst in het kabinet-Den Uyl. 'De Belastingdienst is een moeilijk te temmen beest, met niets bij de overheid te vergelijken.'

97,6 miljard

kosten de belastingverlichtende maatregelen van de politiek op z'n minst, stelt de Algemene Rekenkamer.

Van Rooijen, nu Tweede Kamerlid voor 50Plus: 'De staatssecretaris van Financiën was altijd een belastingspecialist, tot Wouter Bos die post in 2000 kreeg. Vanaf toen werd het politieker.'

Hoe dat politieke eruitziet? Stel, een minister wil het gebruik van de fiets voor woon-werkverkeer stimuleren. Hij suggereert een subsidie, maar de minister van Financiën maakt bezwaar: dan geef je meer uit dan afgesproken. 'Dus stapt de minister naar de staatssecretaris van Financiën', aldus Van Rooijen. 'En in plaats van een subsidie komt er een belastingaftrek. Het effect is hetzelfde, maar de Belastingdienst krijgt er wéér een taakje bij.'

Desinteresse in 'het beest'

Hoogleraar en belastingspecialist Leo Stevens is onverbiddelijk over al die wetten waarmee politici de eigen achterban via de fiscus willen bedienen. 'Het is wegwerpwetgeving die het rechtsgevoel van de burger platwalst.'

Over nieuwe belastingregels denken kabinet en Kamer onvoldoende door, vindt Stevens. Hij wijst erop dat diverse door de politiek bedachte inkomensafhankelijke regelingen, waarbij het inkomen bepaalt of iemand voor een belastingkorting of -toeslag in aanmerking komt, uitgaan van een inkomensdefinitie die anders is dan het echte inkomen. 'Dat maakt het werk van de Belastingdienst extra lastig en bewerkelijk, zeker als een belastingbetaler zowel korting als een toeslag krijgt.'

Met die tegenstrijdige belastingwetgeving tonen politici, wat de fiscale kenners betreft, hun ware gezicht: hoe de wetten uitgevoerd moeten worden, interesseert ze niet. Voor het temmen van het beest is geen belangstelling.

Sinds de laatste belastingherziening van 2001 is de fiscale kerstboom verder opgetuigd met regelingen, wetten, faciliteiten, fiscale instrumenten en uitzonderingsbepalingen.

'De Toeslag' is het grootste ornament aan die boom. Een politieke vondst van megaproportie. Personen die financiële steun nodig hebben voor huur, zorg of jonge kinderen krijgen geld van dezelfde instantie als die waaraan ze betalen: de Belastingdienst.

179 belastingfaciliteiten

zoals de arbeidskorting, de eigenwoningregeling en de zelfstandigenaftrek, kent het huidige belastingstelsel.

De uitvoering van de toeslagen is daarmee verworden tot een heidens karwei. Eerst wordt de toeslag uitgekeerd, daarna wordt gecontroleerd of die toeslag terecht was. De verdediging die CDA-staatssecretaris Joop Wijn daar in 2003 aan koppelde, is dat personen die voor een toeslag in aanmerking komen, dat geld meteen moeten krijgen.

Vanuit de oppositie, de PvdA, klonk daarop de waarschuwing dat gezinnen die te veel toeslag zouden krijgen in financiële problemen zouden komen als ze die moesten terugbetalen. Toenmalig PvdA-Kamerlid Staf Depla, nu wethouder in Eindhoven: 'Wijn reageerde daarop dat iedereen daarom een maandsalaris op de bank als buffer moest houden. Onmogelijk. Iemand die zo ruim in de slappe was zit, komt niet in aanmerking voor een toeslag.'

Tekst gaat verder onder de afbeelding.

Beeld Margo Vlamings

Vereenvoudiging blijft uit

Op de werkvloer van de Belastingdienst klinkt gemor over de politiek 'die van alles en nog wat bij ons over de schutting gooit', zo schrijven belastingambtenaren op de Beeldkrant, de interne website van de Belastingdienst. 'En onze top durft geen nee te zeggen.'

Sommige medewerkers van de dienst hebben het gevoel elke werkdag door een Haagse hoepel te moeten springen. De Commissie onderzoek Belastingdienst, die begin dit jaar met haar rapport kwam, kreeg te horen: 'Men heeft daar in Den Haag geen besef van het uitvoeren van de belastingwetten, noch van de massale productieprocessen waarvoor de dienst dagelijks staat. Eén vinkje verkeerd op een formulier kan enkele honderdduizenden foutmeldingen veroorzaken.'

Erik Rutten, voorzitter van de Vereniging van hogere ambtenaren bij het ministerie van Financiën vatte het eerder in de Volkskrant samen: 'We hebben nu 30 duizend medewerkers. Daarmee doen we het minimale. Vorige kabinetten legden bezuinigingen op, maar onder de gelijktijdige belofte het belastingstelsel te vereenvoudigen. De bezuinigingen gingen wel door, de vereenvoudiging niet.'

Ook het nieuwe kabinet gaat de handen niet branden aan vereenvoudiging van het belastingstelsel, zeggen ingewijden. De Belastingdienst zou er niet klaar voor zijn. 'Dat is een vicieuze cirkel', zegt een belastingambtenaar die anoniem wil blijven. 'Wij zitten te springen om vereenvoudiging, maar hoe langer die uitblijft hoe moeilijker het voor ons wordt.'

Zijn politieke baas, staatssecretaris van Financiën Eric Wiebes, is het met hem eens. 'Vereenvoudiging verbetert de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het belastingstelsel door de Belastingdienst', schreef de bewindsman in een brief aan de Tweede Kamer. Mooie woorden, vindt belastinghoogleraar Leo Stevens, maar de praktijk is anders: 'Politici hebben te weinig aandacht voor échte vereenvoudiging en herziening van scheefgroei in het belastingstelsel.'


Is de ambtenaar van de fiscus een melkkoe?

Het stond in 2012 met imposante accuratesse in het regeerakkoord van het huidige demissionaire kabinet Rutte II: als we voor 147 miljoen euro nieuwe belastingambtenaren aannemen voor meer controles, levert dat 663 miljoen euro op aan extra belastinginkomsten. Met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) vroeg de Volkskrant het ministerie van Financiën wat er terecht is gekomen van dit voornemen. Heeft de investering het gewenste rendement opgeleverd? Betekent dit dat één extra belastingambtenaar het viervoudige van zijn salaris aan extra belastinggeld kan binnenhalen? Zo ja, waarom dan bezuinigen op de Belastingdienst?

Het korte antwoord van het ministerie: we hebben geen idee.

Extra investeren is maar een van de verklaringen voor toenemende belastingopbrengst - neem alleen al de groei van de economie. Bovendien verdwijnen die investeringen in de 3,2 miljard euro die het fiscale 'apparaat' kost. Rekenkamer en Centraal Planbureau stellen dan ook dat verantwoordelijk staatssecretaris Wiebes niet precies weet of extra belastingopbrengsten te danken zijn aan investeringen in de Belastingdienst.

Reactie Wiebes

Staatssecretaris van Financiën Eric Wiebes: 'Het kabinet Rutte II heeft stappen gezet naar vereenvoudiging van het belastingstelsel. Dat is nodig, want nieuwe regelingen worden weliswaar met de beste bedoelingen geïntroduceerd maar ze vergroten ook de kans op incidenten met belastingen en toeslagen. Vereenvoudiging is en blijft daarom onverminderd noodzakelijk. Makkelijk is het niet, omdat er altijd concurrentie tussen de wens tot vereenvoudiging en beleidsmatige wensen zal blijven bestaan.'

Dát meer belastingambtenaren meer belastinggeld opleveren, staat voor Wiebes als een paal boven water. Bij het kwantificeren van dat voordeel, maakt de bewindsman evenwel een pas op de plaats, schrijft hij de Tweede Kamer.

'De Belastingdienst moet niet banaal de opbrengst maximaliseren, maar wetten uitvoeren', zegt belastinghoogleraar Leo Stevens. Het gaat om rechtvaardigheid, niet om de schatkist, vindt ook de organisatie voor belastingadviseurs. 'Je staat niet op de markt', zegt voorzitter Wil Vennix. Stevens: 'De taak van de inspecteur is niet bédelen, maar het bedélen van het recht.'

Uit de documenten die de Volkskrant kreeg met het beroep op de WOB, blijkt dat de half miljoen extra controles en boekenonderzoeken die de Belastingdienst jaarlijks had willen uitvoeren om extra belastingopbrengst te genereren, niet zijn gehaald. Soms bij lange na niet, meestal door een gebrek aan mensen. Die 'controlestrategische' informatie had de Volkskrant niet mogen krijgen, schrijft Wiebes aan de Tweede Kamer, want dat kan 'al snel de handhaving door de Belastingdienst schaden'. Waarom de verkeerde documenten via de WOB toch openbaar zijn gemaakt, komt volgens de staatssecretaris 'door een omissie in de procedure'.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden