© Margo Vlamings

De Belastingdienst doet alles om goede mensen te lozen - en dat kost zo'n 700 miljoen

De aangeslagen belastingdienst, aflevering 2

Met een opbrengst van 1 miljard euro per werkdag zijn de 30 duizend medewerkers van de Belastingdienst voor Nederland van onschatbare waarde. Vreemd genoeg doet de dienst er zelf alles aan om goede mensen kwijt te raken.

1. Verziekte betrokkenheid: de almacht van De Fabriek

Het imago van de Belastingdienst verandert. Na het succesverhaal uit de jaren negentig gaat er in een gehavende organisatie nu meer fout dan goed. In vier artikelen leggen we uit hoe het zover heeft kunnen komen. Lees aflevering 1, over de afdeling Toeslagen, hier terug. (+)

'Het is langzamerhand een geweldige puinhoop bij de Belastingdienst, waar je in 1977 nog met trots werkte', schrijft een ambtenaar op de interne website van de Belastingdienst. Een collega valt hem bij: 'Grote betrokkenheid is omgeslagen in een 'ach, laat maar'-gevoel.' Een derde mengt zich in de chat-discussie: 'Waarom zijn we zo loyaal? Is het: hoe slechter de ouders, hoe trouwer het kind?'

De Belastingdienst is met bijna 30 duizend werknemers de belangrijkste uitvoeringsorganisatie van de overheid. Want: geen belastinginkomsten, geen overheid. Maar belastingambtenaren lopen op hun tandvlees. Dat zeggen de vakbonden waarbij de meesten van hen zijn aangesloten. Velen werken al decennia voor de fiscus, liefde voor het werk is geen zeldzaamheid.

'De politiek' maakt het ons echter moeilijk, vinden ze. Zij als uitvoerders krijgen met steeds meer managers te maken, met hiërarchische 'kleilagen', met De Fabriek - de onzichtbare, centrale plek waarheen veel van hun werk wordt gedirigeerd. 'Ik doe nog steeds bijna elke dag dit zinvolle werk met plezier', schrijft Bert aan zijn collega's, 'maar ben wel de draad een beetje kwijt.'

We hebben geen mankracht meer om die aangiften te behandelen. Zelfs niet om aangiften te behandelen die 100 procent zeker onjuist zijn

Belastingambtenaar Herman

Is dat erg?

De Belastingdienst houdt Nederland draaiende door 1 miljard euro per werkdag op te halen. Door slimmer te zijn, vooral met ict, moet dat meer worden. Of in ieder geval niet minder. Zeker niet minder.

Maar op de Beeldkrant, de veelbezochte plek op hun interne website waar belastingmensen van zich af schrijven wat er goed en fout is aan hun werk, waarschuwen ze al jaren: door een gebrek aan kundige en ervaren uitvoerders moeten de ambtenaren alleen op grote bedragen afgaan. 'Harde correcties van minder dan een halve ton mogen we wegstempelen', schrijft belastingambtenaar Jos. Zijn collega Herman: 'We hebben geen mankracht meer om die aangiften te behandelen. Zelfs niet om aangiften te behandelen die 100 procent zeker onjuist zijn.'

2. Te weinig personeel: veel belasting wordt niet geïnd

Als burgers en bedrijven zien dat er geen controle is daalt de belastingmoraal

Het blijkt de ervaring van velen: er zijn te weinig 'handjes' om alle correcties, laat staan boetes, op te leggen aan bedrijven - vooral mkb - die te lage belastingaangiften doen. Gevolg: als een bedrijf onder een 'bezopen hoge grens' blijft, waar waarschijnlijk weinig te halen is met een correctie, komt het weg met een foute aangifte.

En nu de economie aantrekt, en daarmee de belastingopbrengst, worden de gemiste inkomsten voor de schatkist niet zichtbaar. Want er wordt toch meer opgehaald?

Dit vreet aan iemand die zijn werk serieus neemt. En belastingambtenaren nemen hun werk uiterst serieus. 'Ze zien fouten in aangiften', weet vakbondsbestuurder Mieke van Vliet van FNV Overheid voor de Belastingdienst, 'maar door gebrekkige ict kunnen ze er niets aan doen. Dus passen ze de parameters aan waardoor de aangifte formeel niet meer fout is.' Schadelijk, zegt Van Vliet. Niet alleen voor het arbeidsethos van de belastingambtenaar, maar zeker ook voor het rechtvaardigheidsgevoel van burgers en bedrijven. Als die zien dat er geen controle is daalt de belastingmoraal. Die is cruciaal om de honderden miljarden belastinggeld de schatkist in te laten stromen.

Veel werknemers van de Belastingdienst hebben al lang het gevoel roepende in een woestijn te zijn, zo blijkt uit geprinte versies van de Beeldkrant van 2011 tot 2017 waarover de Volkskrant beschikt. Hoewel hun volledige naam erbij staat, nemen de belastingambtenaren geen blad voor de mond. Omdat weergave in deze krant van hun achternamen mogelijk schadelijk is, blijven die hier achterwege.

Al die jaren is hun klacht dat inspraak bij de leiding weliswaar mogelijk is, maar dat het management daar nimmer iets mee doet. Tegelijkertijd klagen de uitvoerders over steeds meer onervaren krachten die de managementlagen bevolken en leidinggevende worden. Ze hebben geen fiscale ervaring, wel minstens een hbo-diploma. 'Men aast steeds op onervaren gediplomeerden die intern nog moet worden opgeleid', schrijft Paul. En zijn collega Jacques: 'Ik zie collega's met beperkte capaciteiten hoog ingeschaald worden.'

Bij lezing van al die jarenlange klachten dringt de vraag zich op: hoe lang blijven ze op de werkvloer nog loyaal? Wanneer barst deze bom?

Opmerkelijk genoeg laat de Belastingdienst die bom begin 2016 zelf ontploffen. Rekenend op de blijvende loyaliteit van hoog ingeschaalde werknemers met vele tientallen jaren ervaring op hun conduitestaat, ontwerpt de leiding een vertrekregeling. Die moet ervoor gaan zorgen dat 5.000 lager opgeleide belastingambtenaren vertrekken. In hun plaats komen dan 1.500 hoger opgeleide werknemers, vooral slimme ict'ers.

Kortom: de verkeerde, onmisbare mensen gaan weg en de verkeerde blijven. Dit resultaat kost circa 700 miljoen euro

De vertrekregeling mislukt: ervaren, hoogopgeleide krachten met enorme kennis zien hun kans schoon en vertrekken, de meeste met vroegpensioen. Tegelijkertijd blijken lager opgeleide ambtenaren er veel minder in geïnteresseerd. Kortom: de verkeerde, onmisbare mensen gaan weg en de verkeerde blijven. Dit resultaat kost circa 700 miljoen euro, exclusief de kosten van het alsnog afscheid nemen van de mensen waarvoor de vertrekregeling bedoeld was.

Verantwoordelijk staatssecretaris Eric Wiebes geeft twee voormalige topambtenaren, Hans Borstlap en Tjibbe Joustra, opdracht te onderzoeken wat er is misgegaan met de vertrekregeling. Een veel te klein, in zichzelf gekeerd groepje blijkt die regeling te hebben opgezet en uitgevoerd, concludeert de Commissie onderzoek Belastingdienst. Dat clubje, doet maar wat en Wiebes heeft geen idee wat er speelt.

De vertrekregeling, schrijven Borstlap en Joustra, 'is niet een eenmalig bedrijfsongeval'. Het probleem is breder. 'Er is de laatste jaren een te grote afstand ontstaan tussen de top van de Belastingdienst en de werkvloer.' De enorme hoeveelheid fiscale kennis die er op de werkvloer te vinden is, cruciaal voor belastingheffing, blijft onbenut. Borstlap en Joustra schuwen de ultieme conclusie niet: 'De continuïteit van de inning van belasting loopt gevaar.'

3. De vertrekregeling: specialisten verdwijnen

'Ik heb een waterhoofd zien ontstaan', zegt een belastingcontroleur bij de afdeling Ondernemingen die zijn 40-jarig jubileum in het vizier heeft. Hij wil niet met zijn naam in de krant, want op ongeautoriseerd praten met de pers staat voor belastingambtenaren ontslag op staande voet. De belastingman ziet vanaf zijn plek op de werkvloer steeds meer managers komen en steeds minder collega's om hem heen overblijven. 'Volgend jaar komt de klap', zegt de belastingman, 'dan gaan heel veel enorm ervaren belastingmensen - belastingtijgers, noemen we ze - met vervroegd pensioen, omdat ze gebruikmaken van de vertrekregeling. Er komt niemand voor in de plaats.'

Nog steeds is werken bij de Belastingdienst voor hem het mooiste dat er is. Hij geniet van het uitpluizen van een ingewikkelde aangifte van een bedrijf - als hij er maar de tijd voor krijgt. Vroeger maakte hij zich druk. Omdat 'de pakken' nooit naar hem en zijn collega's van de werkvloer luisteren. Omdat de ene na de andere reorganisatie hem misschien nu wél direct gaat raken. Omdat het waterhoofd steeds groter wordt, er steeds meer 'kleilagen' bij komen en hij steeds meer werk moet overdragen aan de centrale 'fabriek', die vervolgens belastingopbrengst laat lopen.

Volgend jaar komt de klap: dan gaan heel veel enorm ervaren belastingmensen met vervroegd pensioen

53 jaar was de gemiddelde leeftijd van de werknemers van de Belastingdienst in 2016; in 2003 was deze nog 44 jaar.

Centralisatie - dat onderwerp wordt voortdurend genoemd op de Beeldkrant. Voorheen waren Belastingkantoren regionaal en had elk kantoor alles in huis. Maar ze moeten zich specialiseren in een bepaalde tak van belastingsport: milieu, kansspelen, assurantiën, expats, naheffingen. Zo leidden centralisatie en specialisatie tot een halvering van het aantal belastingkantoren naar 19.

'Door centralisatie is oude kennis niet meer relevant', stelt Gerdy. 'Ik en velen met mij weten de weg in hun eigen organisatie niet meer', schrijft Erik. 'Ik weet zeker dat dat de belangrijkste oorzaak is van al die vertrekkers.'

Belastinginning is mensenwerk, zegt Wil Vennix, voorzitter van het Register Belastingadviseurs. Neem de controle van middelgrote en kleine bedrijven, het mkb. 'Daar willen wij belastingmensen over spreken', zegt hij. 'In het oerwoud van fiscaal recht is niet alles in algoritmen te vangen. Als er problemen zijn, kom je met een deskundige inspecteur in negen van de tien gevallen tot een voor de klant bevredigende oplossing. Dat contact met de inspecteur is een relatie, daarbij moet je elkaar niet bedonderen.'

Uitgerekend het midden- en kleinbedrijf wordt nog steeds te weinig gecontroleerd, vindt hoogleraar fiscale economie Peter Kavelaars. 'Bij het onderdeel grote ondernemingen is reputatieschade vanwege fraude veel belangrijker, dus daar valt weinig te winnen, en bij particulieren valt niets te halen. Bij mkb'ers wel. Hoe groter de vrijheid, hoe belangrijker de controle.' Maar er is volgens Kavelaars te weinig in mensen, in goede belastinginspecteurs geïnvesteerd.

Reactie belastingdienst

'De Belastingdienst ondergaat grote veranderingen, zoals de centralisatie van kantoren, digitalisering en de vertrekregeling. Medewerkers worden door hun leidinggevende op verschillende manieren betrokken bij deze veranderingen, omdat deze direct impact hebben op het werk van de medewerkers. Dit is ook zichtbaar in de reacties op ons intranet, waar medewerkers hun opvattingen met elkaar delen. Hiervoor biedt de Belastingdienst veel ruimte aan zijn mensen.'

Op de Beeldkrant vat Bert samen tot wat voor een dienst zijn werkgever is geëvolueerd. 'Een dienst die niet meer van elkaar weet wie wat doet. Een dienst die centralisatie als doel op zich ziet waardoor zo vreselijk veel kennis verloren is gegaan. Die daardoor persoonlijk vakmanschap niet meer waardeert. Een dienst waarvan de leiding op grove beledigingen uit de politiek alleen met algemeenheden reageert. Een dienst met een tunnelvisie die zijn weerga niet kent. Een dienst die niet wil weten waarom meer dan 5.000 collega's zo graag willen vertrekken.'

Emeritus hoogleraar Leo Stevens, die zijn hele werkzame leven al studie doet naar belastingen, heeft de Belastingdienst zien veranderen. 'De Belastingdienst ontkomt niet aan de noodzaak van digitalisering en automatisering. Maar dit moet ambtenaren niet degraderen tot verlengstuk van de computer. Automatisering mag niet ten koste gaan van empathie, van inlevingsvermogen - van bezieling. Want een belastinginspecteur is de bezieler van het recht.'

De anonieme belastinginspecteur gelooft het allemaal wel. Sinds hij heeft besloten niet meer te denken aan wat er boven in de organisatie gebeurt en zich op te sluiten in zijn werk, gaat hij lachend naar kantoor. Daar treft hij collega's die er hetzelfde over denken. Samen zetten ze hun tanden in de moeilijkste fiscale dossiers en of ze 'boven' iets met hun bevindingen doen, vinden ze minder belangrijk dan het plezier dat ze beleven aan het oplossen van de belastingpuzzel. 'Zo houden we onze zaak nog heel behoorlijk draaiende.'

Bronnen en verantwoording

Dit artikel is gebaseerd op gesprekken met betrokkenen en experts, materiaal uit de Beeldkrant, overheidsrapporten en informatie verkregen met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur. Het Wob-verzoek is uitgevoerd door Marlies de Brouwer.

Een van de vele indringende conclusies van Hans Borstlap en Tjibbe Joustra in hun onderzoek naar aanleiding van de vertrekregeling: 'De commissie komt op basis van de beschreven feiten en omstandigheden in de vorige hoofdstukken tot de conclusie dat er een gebrek is geweest aan regie en tegenspraak bij het ontwikkelen van de Investeringsagenda en de vertrekregeling. Daardoor zijn risico's ontstaan voor de continuïteit van de uitvoering van de belastingwetten. Verbetering van de checks and balances binnen de Belastingdienst en in relatie met het departement is dringend noodzakelijk. De gang van zaken rond de vertrekregeling is geen incident maar vormt een illustratie van een breder probleem.'

Bekijk hier de hoorzitting over dit rapport met onder andere Hans Borstlap.

Uit het Handboek Controle van de Belastingdienst: 'Door een doeltreffende en doelmatige uitvoering van wet- en regelgeving streeft de Belastingdienst ernaar dat burgers en bedrijven uit eigen beweging hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst nakomen ('compliance').'

Het Register Belastingadviseurs en de VHMF riepen op 11 april 2017 op tot verbetering van de belastingheffing en versterking van de Belastingdienst.

'Met de Belastingdienst valt niet te communiceren', schreef De Groene Amsterdammer op 25 mei 2016.