Angstig schuiven met miljardjes

De overheidsfinanciën zijn zo flexibel als een mammoettanker. Philips verkocht Polygram om een leuk kapitaal vrij te krijgen. De overheid deed KPN en de Postbank van de hand....

WAT KUN JE DOEN VOOR 332 000 000 000 gulden, driehonderdtweeëndertig miljard? Dat is het bedrag dat de overheid, het rijk, de zorg- en sociale instellingen volgend jaar uitgeven. De politici die over de besteding van al die nullen mogen beslissen, zijn bevoorrecht.

De bouw van een huis, plus aanleg van aanverwante voorzieningen als riolering, kabels en straat kost pakweg een half miljoen. Voor 332 miljard heeft Nederland er dus een wereldstad bij met tegen de 700 duizend huizen, goed voor zeker anderhalf miljoen mensen. Schiphol een probleem? Van die 332 miljard kunnen wel tien luchthavens in zee worden gebouwd.

Of we kopen er in één klap twee van de grootste Duitse ondernemingen mee op, Daimler Benz en Siemens, die samen op de beurs voor 160 miljard te koop zijn. Goed voor bijna 700 duizend arbeidsplaatsen, evenveel als het aantal werklozen met WW in Nederland. Dan is er nog geld over om in Frankrijk of Engeland nóg eens zo'n aankoop te doen.

Maar zo eenvoudig is het niet. Van de overheidsuitgaven gaat het allergrootste deel naar bestemmingen waar het geld al jaren naar toe gaat. Salarissen van ambtenaren, verpleegsters en leerkrachten. Uitkeringen voor werklozen en arbeidsongeschikten (15 procent van het totaal), naar rechtbanken, politie en gevangenissen (10 procent).

Of op een andere manier bekeken: van de 332 miljard gaat meer dan 10 procent (veertig miljard) naar allerlei zaken als gebouwen, auto's en inventarissen, nodig om het overheidsapparaat draaiende te houden.

Geen politicus die daar iets aan kan veranderen. Of er nu een links of rechts gekleurd kabinet zit, de bulk van de overheidsuitgaven ligt vast.

Op Prinsjesdag 1998 maakt de politiek zich druk om de besteding van slechts 2,7 miljard gulden, 0,8 procent van het totaal.

Die bijna drie miljard is het bedrag dat Den Haag volgend jaar gaat uitgeven aan nieuwe doelen (intensiveringen), waarover in de Haagse politiek wordt gestreden. Over de overige 329 miljard wordt met geen woord gerept.

De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat er wel meer wordt uitgegeven aan intensiveringen, zoals nieuwe infrastructuur. Dat geld komt uit fondsen die in de Miljoenennota niet aan de orde komen. Het betreft spaarpotten als het infrastructuurfonds en het fonds voor economische structuurversterking, waarover langlopende afspraken zijn gemaakt.

De overheidsfinanciën zijn zo flexibel als een mammoettanker. Minister Zalm van Financiën zal het niet ontkennen, maar het is volgens hem geen probleem. 'Ik ben er juist voor om het begrotingsbeleid zo stabiel mogelijk te houden. Dat is van groot belang, ook voor instandhouding van de geloofwaardigheid van de regering bij het volk.'

Maar zou je niet makkelijker moeten kunnen schuiven met het overheidsgeld? Er valt nog zoveel te doen in Nederland. Als een groot bedrijf snel geld wil maken voor nieuwe investeringen, stoot het gewoon een compleet bedrijfsonderdeel af. Philips verkocht eerder dit jaar Polygram, waarmee in één klap circa 20 miljard gulden werd verdiend. Het wordt nog indrukwekkender als dit bedrag wordt afgezet tegen de omzet van Philips (vergelijkbaar met de uitgaven van de overheid): 76 miljard gulden in 1997.

De staat heeft de afgelopen jaren die weg ook gevolgd, door het verkopen van een paar 'bedrijfsonderdelen' zoals KPN en de Postbank. Daarmee kwam geld vrij voor nieuwe uitgaven. Maar er is niet veel staatsbezit meer over om af te stoten. De vraag is hoe de rijksbegroting dan flexibeler is te maken.

Dat is volgens Zalm een fluitje van een cent. In theorie. 'Je kunt besluiten om het leger op te heffen. De overheid zal dan nog wel een aantal jaren verplichtingen moeten nakomen, zoals de al vastgelegde aankoop van wat fregatten en helikopters, maar na pakweg vier jaar zijn we daarvan af. Dan is de begroting van Defensie weg.' Opbrengst: veertien miljard gulden per jaar, te besteden aan andere zaken. 'Als je dat zou willen', zegt Zalm.

Zijn partij, de VVD, wil dat absoluut niet. Een ander idee: afschaffen van de bijstand (9,2 miljard). Dat vergt slechts het intrekken van één wet, de Bijstandswet. Eén pennenstreek voldoet. Zalm: 'Dat wil al helemaal geen enkele partij.'

In de Nederlandse politiek, waar altijd coalities van meer partijen nodig zijn om te kunnen regeren, zijn belangen van een deel van de samenleving niet gemakkelijk weg te strepen. 'De theoretische flexibiliteit is heel groot. Maar beleidsmatig is er veel minder mogelijk', aldus Zalm. In landen als de Verenigde Staten en Engeland verdwijnen soms wel in één klap complete begrotingsonderdelen, maar daar hebben ze een tweepartijenstelsel.

Probleem is ook dat als de overheid geld uitgeeft aan een bepaald doel, de samenleving daarop gaat rekenen en er niet meer van af wil. Burgers vinden de huursubsidie een verworven, onaantastbaar recht. In de jaren zeventig en tachtig zijn veel subsidies ingevoerd zonder dat er was nagedacht over de vraag hoe de staat er weer van af kon. Die 'open-einde-regelingen' kosten de staat nog steeds miljarden. De WIR-investeringsregeling werd tien jaar geleden met moeite stopgezet, maar nog steeds moet Economische Zaken honderden miljoenen uitgeven aan WIR-subsidieverplichtingen.

De overheid zou bij elke regeling kunnen bepalen dat ze in principe eindig is, en dus na een bepaalde periode afloopt. Maar Zalm ziet daarin geen oplossing. 'Er is weleens nagedacht over zo'n horizonbepaling, bijvoorbeeld in de bijstand. Maar er is geen Nederlander die dat zou willen - na een jaar de bijstand afschaffen.'

Niettemin kent de overheid veel incidentele regelingen. Daarover valt met Zalm makkelijker te praten dan over een structurele regeling die de staat jaar in jaar uit geld kost.

In de jaren tachtig werd het vraagstuk van de flexibiliteit grondig bestudeerd door ambtenaren van Financiën, op verzoek van de toen zittende kabinetten-Lubbers. Ze produceerden dikke heroverwegings-rapporten, waarin de eerder genoemde rigoureuze oplossingen op papier werden uitgewerkt. Complete departementsbegrotingen werden doorgevlooid en van de grond af aan opnieuw opgebouwd.

De politiek kwam er niet toe om de ingrijpende voorstellen integraal over te nemen. Wel ontleenden ministers aan de rapporten tal van ideeën om te bezuinigen. Niet dat het geld ten goede kwam aan nieuwe uitgaven. Het ging zó slecht met de economie, dat de overheid niets anders restte dan snijden in de uitgaven.

Bezuinigen of ombuigen is het belangrijkste instrument om geld te vinden voor iets nieuws. Centen onttrekken aan het ene doel, om het te besteden aan een ander. Het vorige kabinet boog 18 miljard gulden om, Paars II heeft 7,6 miljard in het regeerakkoord staan.

De economische groei levert ook wat op. Voor de komende vier jaar kan Paars II met krap zeventien miljard nieuwe dingen doen. In totaal geeft de overheid, inclusief de zorg en de sociale zekerheid, in vier jaar 1332 miljard gulden uit.

Die zeventien miljard kan alleen omhoog door meer te snijden in de rest van de 1332 miljard. Zalm: 'De mogelijkheden om te bezuinigen worden sterk beïnvloed door de economische situatie. Vreemd genoeg is het gemakkelijker om grote ombuigingen af te spreken als het slecht gaat, dan wanneer de economie bloeit. Mensen begrijpen dat er iets moet gebeuren als de nood hoog is. Je ziet het omgekeerde in deze gunstige tijd. Ook de VVD had veel minder bezuinigingen in het verkiezingsprogramma opgenomen dan vier jaar geleden.'

Volgens Zalm is de begroting flexibel genoeg. 'Veel interessanter is dat we voorzichtige aannames plegen. We hebben aan het begin van de vorige periode niets te veel beloofd. Daardoor ontstonden er meevallers, en dat is ook flexibiliteit. We konden extra investeringen doen.'

Natuurlijk komen de collega's in het kabinet elk jaar vragen om meer. 'Het is een normaal patroon dat ik elk jaar weer voor twee tot drie miljard aan claims krijg. Maar wat ook hoort, is dat elke collega bereid is om eerst zelf te zoeken naar mogelijkheden. De vorige periode hebben we tussentijds toch nog zo'n vijf miljard extra omgebogen op zoek naar geld. Het kan niet zo zijn dat iemand een prioriteit stelt, maar er zelf niets voor wil doen. Dan ben je bij mij kansloos.'

De ambtenaren van Financiën kammen telkens opnieuw de begrotingen van de collega's uit. Zalm: 'Ik hou bij elk gesprek met een collega een lijstje met ombuigingsmogelijkheden erbij.' Dat levert in de praktijk voldoende flexibiliteit op, en meer hoeft volgens Zalm niet. 'Het ligt zo vast omdat we met zijn allen willen dat het vastligt.'

Mike Ackermans

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden