Statenbouwers zijn statenbrekers

Francis Fukuyama zien geen heil in het van buitenaf opzetten van naties

Wat moeten we aan met de zogenoemde failed states?, is de simpele kwestie die Fukuyama opwerpt. Dat een zwak, ontbrekend of betwist centraal gezag in landen als Afghanistan, Congo, Sudan, Somalië of in potentie Saudi-Arabië én Irak tot wereldwijde moeilijkheden kan leiden, is na 11 september genoegzaam bekend. De vraag of er manu militari en vervolgens via de export van democratische instellingen en publieke voorzieningen wat aan te doen valt, was allang omstreden, en is dat nu zeker sinds het gebroddel van Fukuyama's landgenoten in Irak.

Fukuyama's ideeën zijn niet alleen verplichte kost vanwege zijn tijdgeestneus, maar ook en misschien vooral omdat hij wordt gerekend tot de veelgesmade 'neoconservatieven' die de directe omgeving van president Bush domineren. Hij publiceerde zijn End of History in het bekende neoconservatieve tijdschrift The National Interest, en als je zijn naam intikt op de zoekmachine Google kom je karakteriseringen tegen als 'behorend tot de neoconservatieve voorhoede' of 'neoconservatieve goeroe'. Des te pikanter is het dat Fukuyama, als vermeend lid van een club die een gietijzeren geloof koestert in de export van westerse waarden, buitengemeen kritisch blijkt over de mogelijkheden van nation building. Niet voor niets gebruikt hij liever het begrip state building – het van buitenaf opzetten van zoiets als een natie noemt hij bijna onmogelijk, omdat een natie een historisch gewortelde gezamenlijkheid veronderstelt die per definitie niet aan anderen kan worden opgelegd.

Hoe weinig er was nagedacht over wat een krachtige of een zwakke staat maakt, bleek in de jaren tachtig toen het neoliberaal modieus was om de overheidterug te willen snoeien. Instellingen als IMF en Wereldbank zagen dat de staatssector in de Derde Wereld enorme pretenties had, maar in werkelijkheid nauwelijks presteerde en voornamelijk op inkomens en ontplooiingsmogelijkheden drukte. Terugdringen leek dus een goed idee, maar in de uitvoering bleek dat juist het deel van de publieke sector dat wél werkte, vaak werd geslacht. Wat overbleef was de persoonlijke claque van de president, gefinancierd door de straatarme belastingbetaler.

Waar de publieke sector wél functioneerde, bleek ze veelal een lange traditie te hebben. Dat inzicht werd vertroebeld door Duitsland en Japan, die na de Tweede Wereldoorlog onder Amerikaanse auspiciën ogenschijnlijk met succes werden gezuiverd en werden voorzien van instellingen met een nieuwe democratische paraplu. In werkelijkheid bleef het bestuur voor het allergrootste deel gewoon in stand, maar dat wilden ook de Amerikaanse wederopbouwers liever niet weten. De indruk bleef hangen dat state building heel goed te doen was.

Waar geen staatsvorming van binnenuit heeft plaatsgehad, zijn de ervaringen buitengewoon ontmoedigend. Het aantal aanwijsbare successen is een 'depressingly small handful', aldus Fukuyama. De ervaring leert – en die veeg uit de pan is voor generaties goedbedoelende ontwikkelingswerkers – dat bemoeienis van buitenaf in negen van de tien gevallen een contraproductief gevolg heeft. Bijvoorbeeld: de bestuurskracht in Afrika is er de laatste decennia per saldo enorm op achteruitgegaan, vooral doordat westerse hulpverleners zelf overheidsdiensten gingen uitvoeren, als gevolg waarvan een heel continent bestuurlijk werd gehospitaliseerd.

Waarom is het zo moeilijk om publieke diensten in andere landen op touw te zetten? Omdat, schrijft Fukuyama, openbaar bestuur meer een ambacht is dan een wetenschap. Vaak is gedacht dat economie als model ook een oplossing zou bieden voor publieke instellingen. Bestuursprestaties worden dan afgemeten aan een becijferbaar resultaat, zoals de bedrijfseconoom de omzet telt. Waarna beloning of straf kan volgen. Maar die vlieger gaat volgens Fukuyama niet op. Bestuursinstellingen zijn geen bedrijven die een rapportcijfer van de markt krijgen. Of een organisatie al dan niet functioneert, hangt af van ongrijpbare zaken als groepscultuur, identiteit, geschiedenis en sociale omgeving. Zo kennen veel Aziatische landen al eeuwen strenge normen voor professioneelgedrag, en Afrika helemaal niet. Zulke cultuurverschillen relativeren andere modebegrippen als best practices en bench marking, die veronderstellen dat succes in Portugal óók succes in Polen garandeert.

Best practices bestaan niet, denkt Fukuyama. Worst practices daarentegen zijn er in overvloed. Daarvan hebben de Amerikanen in Irak een paar staaltjes laten zien, met het ontbinden van vrijwel de hele publieke sector, toekijken terwijl ziekenhuizen, musea, bibliotheken werden geplunderd, het naar huis sturen van het hele Iraakse leger en vooral het tonen van dédain tegenover een volk dat men dacht te bevrijden. Alleen op de langere termijn is er enige kans op een succesvolle opbouw van staatsfuncties – en de Amerikanen houden weliswaar van mouwen opstropen, maar voor echte wederopbouw ontbreekt de tijd.

Volgt daaruit dat Europeanen nu sliepuit kunnen roepen tegen de simpele zielen aan de Atlantische overkant, zoals Joost Lagendijk en Jan Marinus Wiersma doen in hun boek Na Mars komt Venus? Deze twee linkse Europarlementariërs – hebben GroenLinks en de PvdA op buitenlands politiek gebied de handen ineen geslagen? – zien de dageraad voor de 'civiele supermacht Europa' gloren, bij wijze van correctie op het machtsbeluste Amerika. Fukuyama toont zich analytisch strenger in de leer waar hij de gelijkenissen tussen de Amerikaanse en de Europese benadering aanwijst: ook Europa vertilde zich aan de idee dat doodzieke landen van buitenaf kunnen worden genezen. Neem Bosnië of Kosovo waar de status quo is bevroren en voor de voorzienbare toekomst een quasi-koloniaal bestuur noodzakelijk blijft. Daarover wordt evenwel oorverdovend gezwegen, omdat alleen zelfbeschikking als rechtmatig wordt beschouwd.

Lagendijk en Wiersma maken veel tamtam over de enorme kloof die het slechte Amerika en het goede Europa scheidt – 'Venus' Europa staat voor dialoog, onderhandeling en consensus, tegenover de horreur van het in zijn eentje naar de wapens grijpende Amerikaanse 'Mars'. Fukuyama reduceert het verschil tot een dispuut over de stijl van Bush ('axis of evil') en de legitimiteit van de procedure: wie beslist over gewapende bemoeizorg met andere landen? Volgens hem wijst de huidige transatlantische irritatie op een cultuurverschil. Voor Europeanen is de staat de bewaker van het publieke belang en traditioneel de bron van democratische legitimiteit. Een trede hoger geldt die gedachte ook voor internationale instellingen als EU en VN.

In Amerika is de neiging om de macht aan een staatsautoriteit over te dragen veel geringer. De legitimiteit van de democratie berust er in een hogere morele rechtvaardiging. Amerika is een geloof in zichzelf – niet de staat of een procedure. Voor militair ingrijpen hebben de Amerikanen dan ook minder boodschap aan internationale instellingen dan aan hun eigen overwegingen van goed en kwaad.

In theorie, schrijft Fukuyama, heeft Europa gelijk. Maar in de praktijk hebben de Europeanen het mis, omdat ze zich uitleveren aan instellingen die geen knip voor de neus waard zijn. Het gevolg is dat mooie bedoelingen in hun tegendeel verkeren, zoals bij het embargo tegen Servië waarvan de Bosniërs primair het slachtoffer waren, en natuurlijk in Srebrenica. 'Er bestaat een wanverhouding tussen de vraag naar veiligheid en het aanbod van de internationale instellingen.'

De illustratie daarvan vind je bij Lagendijk en Wiersma, die een soort gidsland Europa ontwikkelen – Nederland met andere middelen dus. Geen militairekracht maar rechtsregels, 'ethiek boven eigenbelang' en humanitaire interventie onder de vlag van de VN die 'de mogelijkheid moeten krijgen vroegtijdig en effectief op te treden'. Zeker, maar waarom lukte dat de afgelopen tien jaar niet? En waar moeten Europeanen allemaal gaan optreden en meehelpen aan de wederopbouw? Overal waar dat nodig is. 'We stoppen pas als de grenzen van onze capaciteiten bereikt zijn', aldus Lagendijk en Wiersma. Aan één detail worden welgeteld twee realistische regels besteed: 'De huidige Europese Unie mist de besluitvaardigheid en de vastberadenheid om de rol van civiele supermacht te spelen.' Die peulenschil moet nog even worden weggewerkt, maar dan gaan we erop af.

Francis Fukuyama: State Building – Governance and World Order in the Twenty-First Century.
Profile Books, import Nilsson & Lamm; 194 pagina's; ¿ 29,95.
ISBN 186 197 781 6. Joost Lagendijk en Jan Marinus Wiersma: Na Mars komt Venus – Een Europees antwoord op Bush. Balans; 150 pagina's; ¿ 14,90. ISBN 90 5018 715 3.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden