Zo kunnen we Hongarije en Polen toch bij de EU houden

Meer dan twintig jaar geleden had ik in deze krant een aanvaring met toenmalig columnist Ronald Plasterk. Die beweerde dat de Europese Unie met Polen erbij roomser zou worden en met Hongarije erbij autoritairder. Dat is niet gebeurd, want de EU is geen laboratorium en landen zijn geen reageerbuisjes. Wat ik tegenwierp is helaas evenmin gebeurd: dat EU-lidmaatschap de democratische rechtsstaat in Oost-Europa zou verankeren. In retrospectief lag daaraan net zo goed een idee van de EU als laboratorium ten grondslag. In Plasterks laboratorium kleurden alle buisjes rood, in het mijne groen.

Twintig jaar geleden was ik een jonge Oost-Europa-correspondent. Als Nederlandse columnisten negatieve clichés spuiden over Oost-Europa, dacht ik altijd aan de mensen die ik er zelf kende. ‘Mijn’ Polen en ‘mijn’ Hongaren waren overtuigd van de onomkeerbaarheid van de overgang van dictatuur naar democratie die in 1989 was begonnen. In de Europese Commissie bestond die overtuiging ook. Toen Polen en Hongarije in 2004 EU-lid werden, voldeden ze ruimschoots aan alle toetredingscriteria. Achttien jaar later voldoen ze daar niet meer aan, en dat is een eufemisme. In Hongarije is de democratische rechtsstaat voor een groot deel ontmanteld. In Polen is die op zijn minst bedreigd: de huidige regering liet zich zelfs door het Europese Hof van Justitie niet weerhouden de rechterlijke macht aan banden te leggen. Deze week ging de Europese Commissie over tot het korten op EU-subsidies aan Polen vanwege het negeren van uitspraken van het Hof. Noem dat een primeur waar weinigen in 2004 op hadden geanticipeerd.

Er zijn volop commentatoren die de oorzaken van de terugval in de 20ste eeuw traceren, of zelfs in de 19de. Ik denk dat die meer liggen in de 21ste eeuw. De ‘liberale democratie’ heeft de laatste twintig jaar wereldwijd aan aantrekkingskracht ingeboet. De Hongaarse premier Viktor Orbán noemt de autocratie die hij heeft opgetuigd niet zonder reden een ‘illiberale democratie’.

Kwetsbaarheid democratische rechtsstaat

De digitale revolutie ondermijnt in heel verschillende cultuurgebieden de democratische rechtsstaat. Een verschil met West-Europa is dat tendentieuze of feitenvrije informatie online in Oost-Europa vaak afkomstig is van politieke partijen die aan de macht zijn. Zonder een basale overeenstemming over feiten kan dit systeem niet bestaan. De Russisch-Amerikaanse journalist-activist Masha Gessen zei in 2020 in de Volkskrant over de schade die Trump in korte tijd wist toe te brengen aan de democratische rechtsstaat in de VS: ‘Een systeem dat van normen en gebruiken aan elkaar hangt, is makkelijk te breken door mensen die zich sowieso nooit aan afspraken houden.’ Als zo’n systeem pas na 1989 is opgetuigd, al dan niet opnieuw, is het helemaal makkelijk te beschadigen.

De wendbaarheid van de Europese Unie wordt vaak vergeleken met die van een olietanker. Dat er ten oosten van de Elbe en stroomafwaarts aan de Donau roofbouw wordt gepleegd op de rechtsstaat, is er inmiddels goed doordrongen. Voor de ettelijke honderdduizenden Polen die tegen de huidige regeringspartij de straat op gingen, is het fijn dat Brussel hun zorgen deelt. In het beste scenario voltrekt zich in 2023 een democratische machtswisseling. Polen komt dan à la de VS in 2020 ‘met de schrik vrij’. Historicus en EU-kenner Luuk van Middelaar stelde in een interview met deze krant dat ‘de problemen uiteindelijk in Polen moeten worden opgelost. (…) De Poolse kiezers moeten bij de volgende verkiezingen regeringspartij PiS wegstemmen.’

De vraag is dan wat de EU moet doen als PiS in 2023 aan de macht blijft. Moet je nog meer korten op subsidies als inwoners de regering niet wegstemmen? In Hongarije is het überhaupt de vraag of er nog een democratische machtswisseling komt. Orbán heeft het afgelopen decennium dermate huisgehouden in het kiesstelsel en het medialandschap dat het voor tegenstanders niet eenvoudig meer is verkiezingen te winnen.

De laatste vijf jaar wordt in Brussel hardop schande gesproken van zulk ‘orbánisme’. Echter: Orbán regeert inmiddels bijna twaalf jaar onafgebroken, Hongarije is nog steeds EU-lid en ontvangt nog steeds veel subsidies. Hoe langer die situatie blijft voortbestaan, hoe groter de schade die hij de EU berokkent. Als machthebbers in EU-landen in de praktijk overal mee weg komen, zelfs met het stichten van een autocratie, wordt dat EU-verdrag zoiets als het Handvest van de Verenigde Naties: weinig landen die het hebben ondertekend, houden zich eraan. Een Hongaarse eurocommissaris voor justitie is dan het equivalent van een Saoedische voorzitter van de VN-mensenrechtencommissie.

Korten op subsidies

Of het korten op subsidies negatieve ontwikkelingen kan keren, is de vraag. In West-Europa gaan steeds vaker stemmen op Polen en Hongarije te royeren. Uitzetting van lidstaten is zonder precedent en procedureel buitengewoon ingewikkeld. Het zal Brussel nog veel meer kostbare tijd en mankracht gaan kosten dan de Brexit. Een ander nadeel is dat de oppositieleden in Polen en Hongarije dan hun laatste bescherming tegen de huidige regeringspartijen verliezen. Orbán ging in zijn offensief tegen tegenstanders verder dan was voorspeld, maar vogelvrij zoals in Poetins Rusland zijn zij vooralsnog niet.

Ook belangrijk: zelfs nu is er nog veel dat Brussel en de uit de pas lopende oostelijke lidstaten bindt. In de migrantencrisis aan de grens met Belarus werkten de Poolse regering en de EU de laatste maanden zo nauw samen dat het leek alsof er geen de justitiële crisis was. Zowel de Poolse als de Hongaarse samenleving is diep verdeeld, maar verrassend weinig inwoners dromen van een toekomst in de invloedssfeer van Vladimir Poetin. Orbán kan een referendum winnen waarin hij inwoners laat stemmen tegen ‘homoseksuele propaganda’ uit Brussel, in een referendum tegen Brussel in het algemeen is hij kansloos. Niet voor niets maakt hij geen aanstalten de EU te verlaten.

Het royeren van Polen en Hongarije is minstens zo problematisch als het doorgaan op de huidige voet. Als er voor een probleem louter slechte oplossingen bestaan, is het zoeken naar de minst slechte. In de huidige situatie, kun je betogen, is dat het aloude idee van een EU van meer en minder geïntegreerde lidstaten. Daarin besluiten groepen lidstaten intensiever samen te werken en andere niet. De voormalige Duitse minister van financiën Wolfgang Schäuble kwam een kwart eeuw geleden al met het voorstel de toenmalige twaalf EU-lidstaten op te delen in een soort eredivisie en eerste divisie. Vele soortgelijke voorstellen volgden.

In 2011 betoogde de Franse oud-EU-topambtenaar Jean-Claude Piris met de Duitse oud-minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer dat de EU in de huidige vorm ‘niet langer houdbaar is’: met de wendbaarheid van een olietanker en een ‘one size fits all’-benadering is die ten enen male niet in staat barsten te dichten die zich met zoveel lidstaten constant aandienen, en dit was nog vóór Viktor Orbán voor Brussel een groot probleem werd.

Hechtere of lossere unie

In 2018 kwam ‘onze’ Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) met een rapport over de toekomst van de EU. De discussie over een hechtere of lossere unie werd daarin omzeild met het adjectief ‘gevarieerder’. ‘Variatie voorkomt dat achter een papieren eenheid zulke grote verschillen bestaan dat ze de geloofwaardigheid van de Unie ondermijnen’, stelden de auteurs van het WRR-rapport, hoogleraren Ernst Hirsch Ballin, Huub Dijstelbloem en Mathieu Segers. Als iets de EU schade berokkent, dan wel ‘fixatie op eenvormige toekomstbeelden’, was hun conclusie.

Inmiddels ondermijnen grote verschillen achter een papieren eenheid de geloofwaardigheid van de EU dermate dat er weinig anders opzit dan ‘eenvormige toekomstbeelden’ te laten varen, en verder te gaan met kerngroepen. De facto bestaan zulke kerngroepen al lang. Niet alle EU-landen zijn eurolanden, niet alle EU-landen zijn Schengenlanden. Het meest aangevoerde bezwaar tegen een EU met een eredivisie, een eerste divisie en een tweede divisie, is dat er de facto landen worden afgekoppeld, dat er ‘een echte EU’ ontstaat en ‘een quasi-EU’: degradeer Polen en Hongarije tot ‘de laagste divisie’ en je geeft inwoners het signaal dat ze tot Orbán en Kaczyński zijn veroordeeld zoals de Russen tot Poetin.

Het hangt af van de manier waarop aan zo’n ‘EU van variaties’ vorm wordt gegeven. In plaats van een ‘degradatiemodel’ kun je voor een ‘promotiemodel’ kiezen, waarin de huidige EU wordt hervormd met nieuwe verdragen. In zo’n EU kunnen subsidies worden afgestemd op deelname aan verdragen. Voor bepaalde verdragen krijg je dan een bepaald soort subsidies. In plaats van landen af te koppelen, kun je ze dan laten ‘aankoppelen’.

Er is de laatste jaren vaak gezegd dat de EU behalve een economisch samenwerkingsverband een waardengemeenschap is. Je kunt zo’n gemeenschap meer gestalte geven door die explicieter te omschrijven, bijvoorbeeld met een verdrag over de rechten van seksuele minderheden. Je kunt in een nieuw verdrag een gemeenschappelijk vluchtelingenbeleid verbinden aan open grenzen en subsidies. In de huidige situatie profiteren lidstaten van de voordelen van open grenzen en subsidies, terwijl ze geen vluchtelingen opvangen.

Een ‘EU van verschillende niveaus’ hoeft niet à la het Romeinse Rijk uiteen te vallen in een westelijk en oostelijk deel. In de Baltische staten heeft de democratische rechtsstaat wel wortel geschoten als was gehoopt. Als Litouwen meedoet aan meer verdragen dan Polen, kan de Poolse oppositie dat gebruiken in een verkiezingscampagne: ‘we zijn gijzelaars van deze regering.’ Een divisiesysteem kan iets van de prikkels en de dynamiek terugbrengen waarvan sprake was in de jaren voor de Midden- en Oost-Europese landen tot de EU toetraden.

Publiek geheim

Het is een publiek geheim dat in die jaren veel vooruitgang werd geboekt. Het is óók een publiek geheim dat Viktor Orbán niet de enige politicus was in de regio met een mentaliteit die zich laat samenvatten met zinnetjes als: we zorgen dat we binnenkomen en die subsidies gaan opstrijken; als we eenmaal binnen zijn, gooien ze ons er niet meer uit. Daardoor heb je nu landen die niet meer voldoen aan voorwaarden waaraan ze bij hun toetreding wél voldeden.

Over Roemenië bestaat een vrij algemene consensus dat het in 2007 te vroeg toetrad. Feit is dat er in de jaren 2005 en 2006 grote justitiële vooruitgang werd geboekt onder leiding van de toenmalige minister van Justitie Monica Macovei, jarenlang de voorzitter van het Roemeense Helsinki Comité. Roemenië was in 2007 amper EU-lid of zij werd in een adembenemend staaltje politiek cynisme op een zijspoor gemanoeuvreerd. Macovei zei toen letterlijk: ‘Ze hebben mij gebruikt als mascotte voor Brussel.’ Dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht het decennium erna toenam, en het anti-corruptie-departement een tijdlang ‘tanden’ had, was te danken aan (veelal jonge) rechters die steeds alarm sloegen in Brussel als politici justitie onder druk zetten.

De auteurs van het WRR-rapport uit 2018 stelden terecht dat ‘er grenzen horen te zijn aan variatie’. ‘De samenwerking moet altijd gebaseerd zijn op de principes van democratie, rechtsstaat en mensenrechten.’ Ook in een eerste of een tweede divisie blijft Hongarije een lidstaat die regels overtreedt. Maar met divisies, kerngroepen of ‘variatie’ komt in elk geval een einde aan de huidige situatie, waarin landen die EU-wetgeving schenden op alle niveaus kunnen meebeslissen en hun vetorecht kunnen gebruiken.

Een laatste voordeel van kerngroepen is dat er perspectief ontstaat voor kandidaat-lidstaten als Noord-Macedonië of Albanië die al jaren in het voorportaal van de EU wachten (Skopje al sinds 2005). Zelfs in de verte kunnen die niet aan de huidige toetredingscriteria voldoen, nog afgezien van het feit dat het enthousiasme onder de huidige lidstaten voor verdere uitbreiding minimaal is, wat weer te maken heeft met de manier waarop Hongarije en Polen zich hebben ontwikkeld. Maar in landen waar de EU zijn invloed niet laat gelden, kruipen Rusland en China in het vacuüm.

Een Nederlandse diplomaat die lang in Brussel werkzaam was, zei mij een keer naar aanleiding van een pleidooi voor een EU met kerngroepen: de EU is geen zorgverzekering die landen kan indelen in ‘EU Basis’, ‘EU Basis Plus’ of ‘EU Aanvullend’. Zo is het. Maar je kunt die verzekeringsmetafoor ook loslaten op de huidige EU. Die heeft inwoners die officieel allemaal op dezelfde manier zijn verzekerd, maar die in de verste verte niet dezelfde zorg kunnen claimen. Steeds vaker zitten ze helemaal zonder zorg, omdat lokale ziekenhuisbazen zich niet aan afspraken gebonden achten.