Waarom de Belastingdienst vecht tegen z’n eigen burgers

De Belastingdienst staat opnieuw voor het hekje in de Tweede Kamer en de vraag is niet meer wat de dienst verkeerd deed in z’n illegale jacht op onschuldige ontvangers van kinderopvangtoeslag, maar waarom. Wat is er in een overheid gevaren die niet voor z’n burgers staat, maar ertegen vecht?

Marlies van Eck is jurist en werkte tien jaar bij de Belastingdienst, onder meer als ‘procesvertegenwoordiger’, zoals advocaten van overheidsdiensten worden genoemd. In de rechtszaal trof ze vaak genoeg fraudeurs, maar tegelijk stuitte ze op mensen met een consistent verhaal die toch hun toeslag werd ontnomen. Op kantoor probeerde ze te achterhalen waarom, en dat lukte niet. De computer had een verkeerd besluit genomen, en zij moest dat verdedigen zonder te weten waarom dat besluit was genomen. ‘Eerst denk je dat het aan jezelf ligt. Dan ga je twijfelen.’

Ze stopte, en promoveerde vorig jaar op een onderzoek naar ‘geautomatiseerde ketenbesluiten’ – computers die beslissen. Conclusie: hoe die besluiten tot stand komen is onduidelijk, en dat schaadt de rechtspositie van de burger. Het is ook een antwoord op de vraag waarom de overheid mensen ziet als nummers, en niet als mensen. Die gigantisch in de problemen komen als ze de kinderopvangtoeslag onterecht wordt afgepakt, zoals nu blijkt.

‘Het is zo gegroeid’, zegt Marlies, ‘en iedereen weet: het is niet handig. Maar daar stokt het want niemand is verantwoordelijk.’

Mijn eigen avonturen met de Belastingdienst afdeling Toeslagen stopte ik maar in het laatje ‘ambtelijke desinteresse’, na de zoveelste niet-ondertekende computerbrief met fouten. ‘Er staat een machine en daar komen brieven uit, daar kunnen wij niets aan doen’, vertelde een medewerkster. Dat was in 2012. Ook toen al regende het klachten en Kamervragen over de Belastingdienst, die de handen in de lucht hief en niks zei, of hooguit, via de Belastingtelefoon: ‘U wilt het niet begrijpen meneer’.

Maar desinteresse is het niet, zegt Marlies. Het is vertrouwen op een systeem dat z’n eigen fouten herkauwt totdat het feiten worden. Burgers zijn slachtoffer van ‘het ketenverhaal’: de samenwerking tussen een archipel van instanties en afdelingen die blijven werken met dezelfde basisgegevens. Als die niet kloppen, klopt niets meer, en niemand die het ziet.

Ze vertelt over een vrouw die haar huis verkocht, drie maanden elders huurde en door de basisadministratie als samenwonend werd gezien, wat haar de huurtoeslag kostte. Onterecht. Maar de Belastingdienst ging toch in hoger beroep tegen haar bezwaar. ‘Waarschijnlijk denken ze: het staat zo in de wet en die moeten we volgen. Onbegrijpelijk.’

Maakt een computer een fout dan is herstel kostbaar, ‘dan treedt iets groters in werking dan die ene misstand’. Het wijzigen van een computersysteem is duur; wie dat binnen de Belastingdienst wil bewerkstelligen moet eerst een ‘business case’ maken waaruit blijkt wat het bespaart aan bijvoorbeeld personeel. Vroeger werd eenvoudig de werkinstructie aangepast, zegt Marlies, maar in de geautomatiseerde wereld kan dat niet. ‘Elke change kost maanden werk.’ En moet dus wel iets opleveren. Ook daarom verandert er weinig.

Bovendien: ‘De menselijke maat is niet meetbaar.’ Er bestaat een ondoordringbare ‘lemen laag’ tussen de bouwers van de systemen en de bedenkers van het beleid, en de echte wereld. ‘Ze zien de consequenties van hun handelen niet. Je denkt dat je als ambtenaar onderdeel bent van een groter geheel waarover is nagedacht, maar dat is er niet. Dat was trouwens een conclusie die ik niet prettig vond om op te schrijven.’

Daar komt een ongelooflijke werklast bij: tienduizenden bezwaarschriften moeten weggewerkt bij de Belastingdienst, dus er is geen tijd om na te denken over individuele schade. ‘Als jij manager bent heb je één taak: de voorraad omlaag.’

Over Marlies’ proefschrift zijn duidelijke Kamervragen gesteld. Antwoord van staatssecretaris Knops: ‘Het is beslist niet de bedoeling dat de burger nadeel ondervindt van de keuze van de overheid om computers te gebruiken bij het nemen van besluiten met een financieel belang.’ Nee, het zou eens van wel. Knops kondigde een onderzoek aan, maar dat blijkt niet meer dan een inventarisatie van het aantal overheidsorganisaties dat algoritmes gebruikt: 48 procent. Zelfs dat was hem niet bekend.

Terwijl andere landen als Noorwegen en Frankrijk proberen hun computers te temmen ‘maakt Nederland het alleen nog maar elke dag ingewikkelder’, zegt Marlies.

Het is een zichzelf versterkend systeem, nauwelijks te stoppen. ‘Door technologie is ‘stoer’ optreden makkelijker geworden; je drukt op een knop en een paar honderd mensen krijgen geen geld meer. Dat is een enorme macht die de overheid nu heeft. Die verleiding is kennelijk groot. Dáár moet het gesprek over gaan.’