Staat moet wél in hoger beroep gaan

Het is geen goed idee om belangrijke pijlers van ons rechtsbestel, zoals de plaats van de rechter ten opzichte van de wetgever, te offeren aan het bereiken van klimaatdoelstellingen op korte termijn.

Het eiland Cohabita in de regio Guna Yala in Panama is zeer kwetsbaar voor de stijging van de zeespiegel. Beeld Kadir van Lohuizen / NOOR

Op 24 juni deed de rechtbank Den Haag een verrassende uitspraak. In een zaak aangespannen door klimaatorganisatie Urgenda werd de Staat der Nederlanden wegens onrechtmatig handelen bij het niet behalen van reductiedoelstellingen uit verdragen bevolen de jaarlijkse emissies van broeikasgassen aan het einde van 2020 met ten minste 25 procent te verminderen. En dat op straffe van een pittige dwangsom. Een knappe prestatie van Urgenda en een gedurfde uitspraak van de Haagse rechtbank.

Heel begrijpelijk dat Urgenda nu op allerlei wijzen probeert boter te braden uit die overwinning. Zo wijst Marjan Minnesma erop (Ten eerste, 27 augustus) dat overal in de wereld nu rechtszaken worden aangespannen om overheden aan klimaatafspraken te houden (dat valt op de keper beschouwd nogal mee). Ook probeert Urgenda op de slippen van het succes de overheid te weerhouden van een hoger beroep in deze zaak.

Slimme tactiek

De klimaatorganisatie gebruikt daarbij een tweeledige strategie. Ten eerste worden de regeringspartijen bewerkt door ze te wijzen op veel strengere reductieafspraken (40 tot 70 procent) die in juni (G7) en juli (Europese top) van dit jaar werden gemaakt. Hoger beroep zou in wezen mosterd na de maaltijd zijn.

Ten tweede is er een sirenenzang in de richting van de regering om af te zien van hoger beroep en mee te werken aan een directe gang naar de Hoge Raad via zogeheten 'cassatie in het belang der wet'. Zo kan de principekwestie of de Haagse rechter op de stoel van de politiek is gaan zitten - iets wat vooral de VVD-fractie lijkt te steken - in één klap worden opgelost.

Slimme tactiek van Urgenda, maar de regering moet daar zeker niet in mee gaan, want de kansen voor de Staat om de zaak in hoger beroep toch een andere kant op te bewegen zijn niet gering. Er zijn minstens vijf goede redenen aan te voeren om toch hoger beroep aan te tekenen.

1 Haagse rechter op stoel van Haagse politiek

De uitspraak van de Haagse rechtbank is niet in lijn met de bestaande jurisprudentie van de Hoge Raad en andere rechters. Door de overheid te bevelen op straffe van een dwangsom een reductie van 25 procent te behalen per 2020, doet de Haagse rechtbank iets dat de Hoge Raad (en andere rechters) in Nederland steeds hebben geweigerd: opdrachten geven aan politieke organen. Dat strijdt met het constitutionele principe van de machtenscheiding.

In een vergelijkbare zaak in 2003 (Waterpakt) was de Hoge Raad heel beslist: de rechter is gezien zijn positie in het staatsbestel niet bevoegd bevel te geven aan - in dat geval - de wetgever. Toch is dat wat de rechtbank Den Haag in de Urgenda-zaak doet. De uitweg die de Haagse rechter in de uitspraak zoekt door erop te wijzen dat hij niet zegt hoe die reductie moet plaatsvinden, en zich dus niet mengt in de politieke afweging, overtuigt niet. De kans dat het bevel standhoudt in hoger beroep is daarmee klein.

2 Te activistisch, te ver

De uitspraak van de Haagse rechtbank gaat juridisch erg ver, te ver. Het vonnis is een complexe hinkstapsprong, maar dan niet een met drie, maar ten minste met vijf of zes sprongen. Wat in het omstandig gemotiveerde vonnis gebeurt, is dat er uit klimaatafspraken tussen staten via een ingewikkeld hinkelspel dat die afspraken uitlegt als civielrechtelijke zorgvuldigheidsplichten, gewerkt wordt naar een conclusie van onrechtmatig handelen van de overheid bij niet nakoming van die afspraken.

Daaruit volgen dan weer juridische aanspraken en rechten die Urgenda als organisatie heeft op nakoming van die klimaatafspraken. Doelstellingen worden zorgplichten, verdragsrechtelijke zorgplichten worden civielrechtelijke zorgvuldigheidsverplichtingen, en die worden dan weer rechten en aanspraken uit onrechtmatige daad. Dat is een non-sequitur: het een volgt niet automatisch uit het ander.

Dat een zorgplicht die een overheid heeft ineens omslaat in een aanspraak voor een burger is erg onwenselijk (en ook juridisch niet houdbaar). Neem de afspraken die Nederland heeft gemaakt in verband met het Europese Stabiliteits- en Groeipact 1997. Die houden in dat ons begrotingstekort niet groter dan 3 procent mag zijn en de staatsschuld niet groter dan 60 procent van het bbp. In 2013 en 2014 was het begrotingstekort groter dan 3 procent en al meer dan vijf jaar lang is de Nederlandse staatsschuld groter dan 60 procent van het bbp. Moeten burgers of een vereniging de mogelijkheid krijgen minister Dijsselbloem van Financiën op straffe van een dwangsom te dwingen die doelstellingen te behalen, omdat de belanghebbenden dat belangrijker vinden dan alle andere onderdelen van beleidsvoering? Natuurlijk niet.

Individuele rechten en aanspraken afleiden uit zorgplichten en doelstellingen die staten met elkaar afspreken gaat niet aan. Het verstoort integrale politieke afwegingen en maakt staten kopschuw om afspraken met elkaar te maken.

3 De feiten doen er toe

De regering moet zich om nog een derde reden niet van het hoger beroep af laten praten. Een groot gedeelte van de argumentatie van de Haagse rechtsbank bestaat uit een weging van feiten. Over welke klimaatdoelstellingen hebben we het, welke maatregelen worden getroffen, hoever zijn we daarmee gekomen, wat gebeurt er als de overheid doorgaat met het huidige beleid? Dat soort vragen.

De weging die de rechtbank aan deze feiten geeft, is wezenlijk voor het afleiden van de verplichtingen van de overheid, het oordeel dat er sprake is van onrechtmatig niet nakomen en het opleggen van een bevel. En ook daarin gaat het 57 pagina's tellende vonnis van de rechtbank te ver. Een oordeel over de weging van die feiten kan de Hoge Raad niet meer geven. Die kan alleen maar kijken of het recht goed is toegepast. Afzien van hoger beroep is alleen al uit dat oogpunt onverstandig.

4 Het cassatie-paard van Troje

Urgenda roept de regering op de principekwestie uit deze zaak (zit de rechter op de stoel van de politiek?) direct maar in één keer aan de Hoge Raad voor te leggen in cassatie in het belang der wet. Dat kan worden ingesteld door een van de partijen (de regering) of door de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Dat is een mooi paard van Troje dat Urgenda probeert binnen te rijden. Zou de regering dat doen (cassatieberoep) dan moeten ze wel afzien van hoger beroep. En daar liggen nu juist de grootste kansen om alle aspecten van de zaak nog eens aan de orde te stellen. Hoger beroep geeft de regering juist meer kansen.

Ook moet Urgenda zich niet rijk rekenen. Het mag zo zijn dat advocaat-generaal Jaap Spier bij de Hoge Raad zich steeds bezorgd heeft getoond over emissiereductie en zich ook verschillende malen publiekelijk heeft uitgesproken als voorstander van het rechterlijk afdwingen van een doelmatig klimaatbeleid. Juist die uitspraken zullen er voor zorgen dat de Hoge Raad, in geval de zaak daar terecht komt, waarschijnlijk niet Spier zal vragen als belangrijkste adviseur op te treden in de zaak.

5 Principekwestie

De zaak die Urgenda voorstaat, is een goede, wat mij betreft, maar daar gaat deze kwestie niet (alleen) om. De reuring die het vonnis van de Haagse rechtbank teweegbrengt is haar zeer gegund. Klimaatopwarming en de noodzaak van reductie van emissie van broeikasgassen staan steviger en hoger op de agenda dan ooit. Maar om belangrijke pijlers van ons rechtsbestel (de plaats van de rechter, de aanspraken uit klimaatafspraken tussen staten voor burgers) te offeren aan het bereiken van klimaatdoelstellingen op korte termijn lijkt me geen goed idee. De principes die aan de orde zijn in deze zaak verdienen een extra ronde, juist in hoger beroep.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden