OpinieTopambtenaren

Rol topambtenaar moet duidelijk zijn

Nu steeds vaker kritiek klinkt op topambtenaren, is het zaak opnieuw te bezien wat zijn/haar rol is, betogen Caspar van den Berg en Myrte Ferwerda.

Exterieur hoofdkantoor van de Belastingdienst. Beeld ANP

Sinds het recente vertrek van de directeur-generaal Belastingdienst is er een nieuwe discussie op gang gekomen over het personeelsbeleid voor topambtenaren. Die discussie spitst zich toe op twee kernvragen. Ten eerste: waarom krijgen falende topambtenaren bij vertrek meteen weer een andere toppositie aangeboden? En ten tweede: leidt de toegenomen roulatie van topambtenaren tot meer bestuurlijke misstanden?

In beide discussies speelt de Algemene Bestuursdienst, het organisatieonderdeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken dat werkgever is van de 92 hoogste ambtenaren in de rijksdienst, een belangrijke rol. Op ­basis van ons onderzoek naar de ambtelijke top in de afgelopen jaren geven we hieronder enkele inzichten die tot nu toe onvoldoende zijn belicht in het debat.

Dat ministers blootstaan aan een afrekencultuur is inmiddels een ge­accepteerd feit. Nieuw is dat deze afrekencultuur de afgelopen jaren ook doordringt in de ambtelijke top. Vaak klinkt de vergelijking met de ­private sector: ‘In het bedrijfsleven zou hij/zij allang op straat staan’. Die vergelijking is aanlokkelijk, alleen gaat deze op een aantal cruciale punten niet op.

Koers

Ten eerste zetten topambtenaren, anders dan topmanagers in het bedrijfsleven, niet de koers van hun organisatie uit. Ze zijn adviseurs en uitvoerders van de politieke agenda. ­Ministers maken plannen, doen toezeggingen aan de Kamer en de ambtenaar voert die uit. Vaak zijn dit plannen waarover ze van tevoren kritisch of zelfs afwijzend hebben geadviseerd. Loyale tegenspraak leveren en daarna het beste maken van het besluit dat de minister heeft genomen, vormt de kern van de ambtelijke professionaliteit. Van verschillende dossiers, waarvoor topambtenaren het veld moesten ruimen, is bekend dat het juist ambtenaren waren die destijds de plannen van hun ministers sterk hebben ontraden.

Grenzen

Ten tweede moeten ambtenaren de klus klaren met de, al of niet toereikende, middelen die de politiek beschikbaar stelt. Bovendien moeten ambtenaren altijd handelen binnen de kaders van de wet en de algemene beginselen van goed bestuur. Die optelsom van begrenzingen maakt de bewegingsvrijheid en de weerbaarheid van topambtenaren aanzienlijk kleiner dan die van topmanagers in de private sector. Precies om die redenen valt hun optreden dan ook onder de ministeriële verantwoordelijkheid.

Uit de recente discussie komt het populaire beeld naar voren dat je als topambtenaar rustig kunt wanpresteren en je altijd een zachte landing maakt. De werkelijkheid op de Haagse vierkante kilometer is echter dat topambtenaren steeds meer in de vuurlinie liggen van de Kamer en de samenleving en bovendien kwetsbaarder worden ten opzichte van de politiek. Bij incidenten komen hun naam en foto op primetime-tv en kunnen zij zich niet verweren. Zo bezien is de positie van topambtenaren lang niet zo comfortabel als hij lijkt.

Het tweede aspect in deze discussie is het vraagstuk van de sterk toegenomen mobiliteit van topambtenaren. Tot ongeveer 1990 werkten veel ambtenaren hun leven lang op hetzelfde departement en konden topambtenaren voor onbepaalde tijd op hun plek blijven. Dat systeem werd als ­onwenselijk gezien omdat het verstoffing, verkokering en ambtelijke machtsposities in de hand werkt. De oprichting van de Algemene Bestuursdienst heeft hier verandering in gebracht. Topambtenaren kunnen maximaal zeven jaar op een bepaalde plek blijven en moeten dan rouleren. Dit beleid is met succes ingevoerd en vrijwel niemand verlangt terug naar het oude systeem. De rijksdienst functioneert meer dan voorheen als één organisatie en ervaring van de ene plek komt het functioneren op de volgende plek ten goede.

Keerzijden

Toch kent het roulatiesysteem ook keerzijden: topambtenaren zijn bijna zonder uitzondering breed inzetbare generalisten geworden in plaats van de inhoudelijke specialisten van weleer. De houdbaarheidsdatum van maximaal zeven jaar leidt ertoe dat veel ambtenaren veel eerder naar een volgende positie vertrekken (gemiddeld na 4,5 jaar). Zo neemt het institutionele geheugen van organisaties af en ontstaat het beeld van het ‘rondpompen’ van managers die niet lang genoeg op één plek zitten om optimaal te kunnen oogsten.

Hoe nu verder? Als topambtenaren meer individueel verantwoordelijk worden, moet ook hun bewegingsruimte ten opzichte van hun bewindspersoon toenemen, en dat doet nou juist afbreuk aan een kernonderdeel van onze democratische rechtsorde. Een betere route is in het parlement en daarbuiten het gesprek over de diverse rollen in die democratische rechtsorde (regering, ambtenaren, parlement) steviger aan te gaan. Op die manier moet elke speler er hernieuwd van doordrongen worden wat zijn/haar rol is en waarom die rol noodzakelijk is voor de checks-and-balances tussen de staatsmachten en het evenwicht tussen politieke sturing en apolitieke ambtelijke ondersteuning.

Daarnaast moet het absolutisme van de maximale zittingsduur van zeven jaar worden herijkt, vooral voor gespecialiseerde functies. Ook is een kritischer blik op de prestaties van topambtenaren gewenst. Dat kan alleen als er ook meer talent van buiten wordt toegelaten op verschillende niveaus in de organisatie. Dat vergt een flinke investering, strenge selectie en een steviger onboarding-programma. Topambtenaren moeten hun kennis, vakmanschap en weerbaarheid voortdurend onderhouden. De Algemene Bestuursdienst is een cruciale schakel bij het doorvoeren van de nodige verbeteringen in het personeelssysteem.  

Caspar van den Berg en Myrte Ferwerda zijn respectievelijk hoogleraar Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen en directeur-bestuurder van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden