Opinie

Referenda: een speeltje voor populisten?

Referenda betekenen een cultuurschok in onze politieke poldercultuur, stelt hoogleraar staatsrecht Wim Voermans. Maar misschien betreft die angst vooral vrees voor de veranderingen die de politiek zelf doormaakt.

Kiezers tijdens het Oekraïne-referendum in een school in Utrecht. Beeld anp

Al 234 dagen broedt het kabinet op het hoofdpijndossier van de uitslag van het Oekraïnereferendum op 6 april. Weer zitten voor- en tegenstemmers met een referendumkater (net als in 2005) en weer weet de regering zich er geen raad mee. Bewijst dat niet weer eens dat representatieve democratie en referenda niet samengaan? Dat een referendum een populistisch speeltje is, manipuleerbaar door volkshitsers om kort vlammende emoties te mobiliseren, een olifant in de porseleinkast van onze consensusdemocratie en daarmee ronduit gevaarlijk voor redelijke en rationele politiek, stabiliteit, goede internationale verhoudingen en de positie van minderheden?

Nee. Dat bewijs is er niet.

Referenda bestaan overal in de wereld, in veel gemeenten in ons land, en ze leiden zeker niet als vanzelf tot slecht bestuur, economische rampen, referenduminflatie, politieke instabiliteit of risico's voor minderheden. De wereld wordt er trouwens ook niet automatisch beter van. Een referendum is een democratisch instituut, en net als alle andere democratische instituten controversieel en omstreden.

Referendumgolven

Een recente, internationale studie over referenda van Quartrup (Referendums Around the World 2014) laat zien dat de afgelopen 200 jaar het aantal referenda enorm is toegenomen (de afgelopen 100 jaar verveertigvoudigde het aantal zelfs). De referendumgolven volgen het ritme van de drie democratiseringsgolven (1828-1926, 1943-1962 en 1991-...) die de wereld doormaakte, met een forse piek in de periode 1991-2000 (596 nationale referenda tegenover ca. 440 in de periode 2001-2010).

Tegenwoordig zijn er zelfs nog maar vier democratieën ter wereld (van de 196) die nog nooit een landelijk referendum hadden (de VS, Japan, India en Israël) - tot 2005 waren wij de vijfde uitzondering.

Uit de cijfers mag je trouwens niet afleiden dat democratieën dus niet zonder referenda kunnen en dat referenda een noodzakelijke correctie zijn op de tekortkomingen van de representatieve democratie. Representatieve democratie en vormen van directe democratie (zoals referenda) blijken weliswaar prima samen te kunnen gaan (in tegenstelling tot wat Donner daarover beweerde in Trouw afgelopen jaar), maar ze zijn niet inwisselbaar, of voorwaardelijk aan elkaar. Directe democratie via referendum is ook niet échter of beter dan vertegenwoordigende democratie, zoals Forum van de Democratie wel beweert; het zijn gewoon twee verschillende fenomenen. Het is een veelgemaakte denkfout te menen dat de uitslagen van referenda het falen van de representatieve democratie aantonen, of, omgekeerd, dat referenda de zorgvuldig malende raderen van vertegenwoordigende democratie ondermijnen en de deur openzetten voor revoltes, volksmennerij en autocratische regeringsvormen.

Dit is een samenvatting van de Cleveringalezing die Wim Voermans, hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden, op 29 november 2016 in het Academiegebouw van de Universiteit Leiden houdt. De Cleveringalezing herdenkt de rede waarmee de Leidse professor Rudolph Cleveringa op 26 november 1940 in verzet kwam tegen het ontslag van zijn joodse collega's, de hoogleraren Meijers en David.

In een eerdere versie van dit kader werd gewag gemaakt van Roelof Cleveringa waar Rudolph Cleveringa wordt bedoeld.

Politieke hartstocht

Referenda zijn vooral een politiek geloofsartikel; je gelooft er wel in of niet. Hét referendum bestaat eigenlijk ook niet: het effect ervan hangt sterk af van het onderwerp en de context. Slechts heel in het algemeen kun je op basis van het wereldwijd uitgevoerde onderzoek zeggen dat in democratieën referenda meestal fungeren als een middel om het bestuur of 'de' politiek terug te fluiten, in niet-democratische landen zijn referenda vaak een middel om de macht van de regering/het dictatoriale bestel te vergroten. Maar een representatieve democratie wordt er niet als vanzelf beter, rijker, mooier of legitiemer van en al evenmin slechter. Dat zijn natuurlijk allemaal algemene academische uitkomsten waar je weinig mee kunt, want zo voelen referenda helemaal niet; ze zijn bij uitstek onderwerp van politieke hartstocht.

En dat is zeker in een kalm land als Nederland wennen. Referenda vormen een cultuurschok in onze politieke poldercultuur - het fenomeen strijkt in tegen de vleug van de consensusdemocratie. Waarschijnlijk wordt er daarom al meer dan honderd jaar vanaf Troelstra's eerste referendumvoorstel uit 1903 steeds weer opnieuw gediscussieerd over landelijke referenda. We zijn het er eigenlijk nooit over eens geworden - ook niet na het experiment met de Tijdelijke referendumwet (vervallen per 2004) die in zijn 4-jarige looptijd niet tot een enkel referendum leidde.

Totdat ineens op kousenvoeten de Wet raadgevend referendum in 2015 ons bestel binnensloop. Vanaf 2005 in een soort windstilte voorbereid als initiatiefvoorstel en als het ware onder de radar van de publieke discussie doorgekropen. Het maakte de schok van het Oekraïne-referendum groter. Niemand leek het echt aan te zien komen. Vooral politieke leiders waren onvoorbereid: ze wisten niet wat ze moesten doen. Als konijnen gevangen in de koplamp reageerden kabinet en Kamerleden lauw en veel te laat. Ze lieten zich inpakken door avonturiers die een loopje namen met de normale politieke mores.

Ook leken ze de andere dynamiek van een referendumstrijd niet te snappen. Die werkt heel anders dan de politieke strijd in aanloop naar gewone verkiezingen. Harder, feller en sneller - en heel bepalend: je hoeft als tegenstanders in het strijdperk niet verder met elkaar. Een referendum is een soort studentenfeest waarbij een ander de rommel mag opruimen; bij reguliere verkiezingen moet je dat zelf doen.

Demonstranten betogen in november voor een Brexit buiten het parlementsgebouw in Londen. Beeld afp

Ook met de inhoud had het kabinet moeite. Daar waar die zich uitspraken over het Associatieverdrag loeiden Jan Roos en consorten over 'partijdigheid' en leek het kabinet, maar ook Kamerleden, in te binden. Een strategische blunder. Natuurlijk mag je positie kiezen en de kiezers informeren - al is het in sommige landen zo dat de regering in de laatste 3 of 4 weken naar een referendum zich verder niet meer uitspreekt om een eerlijk speelveld te houden. Spreek je je als regering niet uit dan maak je van een referendum een juryoordeel over je eigen functioneren. Er is geen reden waarom je als Kamerlid, minister of staatssecretaris niet vol op het orgel zou mogen in een referendumstrijd.

De onwennigheid voedt het ongemak. Vooralsnog heeft het kabinet zich in een onmogelijke hoek gemanoeuvreerd. Andere Europese lidstaten en Oekraïne lijken niet van plan te willen heronderhandelen. En ook met de verkiezingen van maart 2017 in aantocht is er in het Nederlandse parlement weinig begrip te verwachten: geen gevolg te geven aan het 'nee' betekent zeker stembusverlies.

Referendumwet slecht doordacht

Een kater voor voor- en tegenstanders. Niet alleen vanwege de nieuwigheid van het referendum, maar ook omdat de huidige referendumwet slecht doordacht is. Door veel handjeklap en koehandel (er was maar steeds geen meerderheid voor de wet te vinden) verwaterde het voorstel. Zo werd het op het laatste moment toch mogelijk goedkeuringswetten voor verdragen aan een referendum te onderwerpen en kwam er, ook ineens, een opkomstdrempel van 30 procent. Allebei een slecht idee. Als je verdragen referendabel wil maken, waar op zich niks mis mee is, moet je niet de parlementaire goedkeuringswet aan het einde van het proces als aangrijpingspunt nemen. Als er dan een 'nee' uitkomt, valt er bij multilaterale verdragen, zoals het Oekraïneverdrag, niets meer te onderhandelen. Veel beter kun je het voornemen van de regering om een verdrag te gaan tekenen onderwerp maken van een referendum.

De opkomstdrempel van 30 procent ondermijnt alleen maar het adviserende karakter van het referendum. Het idee ontstaat dat als de drempel wordt gehaald de uitkomst bindend is, en er komt een oneigenlijk element in de stembusstrijd: het halen van de drempel zelf.

Ook is er in de referendumwet niet goed nagedacht over de aantallen handtekeningen die nodig zijn voor een inleidend verzoek en een definitief verzoek. Uitgedacht voor het tijdperk van vulpen en briefkaart, niet voor internet en snelle apps. De Kiesraad maakte afgelopen mei terecht de kachel aan met de wet: die wet moet op veel punten anders volgens hun evaluatie. Maar ja, ook hier geldt: wie wil het op zijn geweten hebben om vóór 15 maart 2017 te vragen om veranderingen in de Wet raadgevend referendum. Je zou je op zijn minst een slechte verliezer tonen.

Mensen in moderne democratieën verwachten als volwaardige individuen mede vorm te kunnen geven aan hun lot en dus mee te kunnen spreken, alsook invloed te hebben op overheidsbeleid en regels. En in het internettijdperk willen we ook dat dat vlot kan. Onze democratische systemen proberen zich daaraan aan te passen. Als altijd leidt dat tot een zoektocht naar eerlijke spelregels om ervoor te zorgen dat beslissende meerderheden via een eerlijke procedure worden gevonden, en dat minderheden worden gekend en gerespecteerd.

Minimumeisen

Het recht en de rechtsstaat stellen wel belangrijke minimumeisen aan democratie - ook aan referenda. Die moeten aan ten minste drie eisen voldoen: 1. equal participation (iedereen moet op gelijke voet kunnen deelnemen), 2. enlightened participation (deelnemers moeten toegang tot onbevooroordeelde basisinformatie hebben over het onderwerp), 3. minority protection (rechten van minderheden moeten worden beschermd). Dat om een tirannie van de minderheid voorkomen, zoals Harbers dat gisteren in Opinie & Debat noemde. Als aan die voorwaarden is voldaan, dan is een referendum prima in te passen.

In Nederland zitten we midden in die zoektocht. Op 15 maart 2017 stemmen we zelfs over een grondwetsherzieningsvoorstel dat beslissende referenda mogelijk gaat maken. Er is veel huiver, ook omdat referenda worden gezien als een speeltje voor populisten. Maar misschien betreft die angst niet zozeer de vrees voor het instrument referendum, maar juist de angst voor de veranderingen die de politiek zelf doormaakt. Dat wordt wel uitgelegd als een crisis van de democratie. Maar het is nu juist de kracht van democratie dat die zich in een permanente crisis bevindt. De crisis die verandering

Wim Voermans, hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden