Pak bestuurlijke chaos Europese Unie aan met tweekamerstelsel

Zonder staatsrechtelijke aanpak blijft het uiteenvallen van de Europese Unie een constante dreiging, stelt emeritus hoogleraar Frank Ankersmit.

Europarlementariërs in de plenaire vergaderzaal van het Europees Parlement in Straatsburg Beeld anp

Adriaan Schout raadde onze nieuwe regering aan dieper na te denken over haar standpunt inzake de EU dan zij nu van plan lijkt te zijn (O&D, 17 oktober). Inderdaad, na de gunstig verlopen verkiezingen in Nederland, Frankrijk en Duitsland heeft de EU een misschien laatste kans gekregen zich te ontworstelen aan de koers van de laatste jaren richting afgrond. Die kans zal men willen aangrijpen. Schouten beklemtoont dat twee dingen op de voorgrond zullen staan in de komende gesprekken over de toekomst van ons continent: allereerst de verdieping van de Europese samenwerking en vervolgens de versterking van het democratisch gehalte van de EU.

Naar mijn oordeel hoort het staats- recht hierbij uitgangspunt te zijn. Staatsrecht is de wiskunde van (inter-)nationale organisaties. Van wat zich niet in termen van het staatsrecht uit laat drukken, valt slechts verder onheil te verwachten.

Dat blijkt al meteen uit het gegeven dat velen die verdieping van de Europese samenwerking verwachten van de Europese Raad (de raad waarvan alle regeringsleiders lid zijn). Het is waar dat die hoge verwachtingen van wat de Europese Raad bewerkstelligen kan in het verlengde ligt van de ontwikkelingen in de EU over de laatste decennia. De macht in de EU verplaatste zich immers van 'Brussel' naar de Europese Raad. De staatsrechtsgeleerde zal de politieke noodzaak van die shift graag erkennen. Maar hij zal tegelijk beklemtonen dat die eerder wijzen op een unravelling dan een verdieping of versterking van de EU. De logica van Brussel is immers die van de federatie en die van de Europese Raad is die van de confederatie. De samenhang in een confederatie is veel zwakker dan in een federatie.

Juist daarom is een versterking van de democratie in de EU zo belangrijk. Die kan immers die centrifugale tendens in de huidige EU compenseren. Zonder versterking van die democratie drijft Europa door die machtsconcentratie bij de Europese Raad onherroepelijk verder uiteen. De EU wordt dan een confederatie, waar het belang van de afzonderlijke natie-staten doorslaggevend zal zijn.

Het probleem is dat de Europese democratie nu georganiseerd is langs twee lijnen. In de eerste plaats de opgaande lijn van de burger naar Brussel. Daarnaast de neergaande lijn van de regeringsleiders naar de burger. In die neergaande lijn leggen de regeringsleiders aan hun electoraat verantwoording af voor hun Europese beleid.

Maar - en dat is de kern! - nergens is vastgelegd hoe die opgaande en neergaande lijn zich tot elkaar verhouden. Symptomatisch is dat in het Verdrag van Lissabon de staatsrechtelijke status van de Europese Raad volstrekt onvoldoende wordt gedefinieerd. De nadelen daarvan zijn uit de geschiedenis bekend. Zo was namelijk de politieke macht in de Middeleeuwen georganiseerd.

Wil men een in wezen middeleeuwse bestuurlijke chaos in de EU vermijden, dan is het dus noodzakelijk om die op- en neergaande lijnen ergens helder en eenduidig aan elkaar vast te binden.

Een oplossing zou zijn een tweekamersysteem van het Europese Parlement. De Eerste Kamer zou dan de natie-staten vertegenwoordigen en de Tweede Kamer de Europese bevolking. Die Eerste Kamer correspondeert dan met de neergaande lijn - waar de burgers van de natie-staten hun oordeel vellen over het doen en laten van de Europese Raad. En de Tweede Kamer met de opgaande lijn, waar de burgers van Europa zich uitspreken over het functioneren van Brussel.

Uiteraard hoort hierbij dat die Tweede Kamer gekozen wordt via algemene Europese verkiezingen en niet op de rare manier waarop dat nu gebeurt. Wil men het vertrouwen van de burger in de EU definitief verspelen, dan moet men vooral aan dat malle systeem vasthouden.

Aldus zijn dan in de beide kamers van dat nieuwsoortige Europese Parlement op- en neergaande lijn met elkaar verbonden. Ik zeg niet dat dit de beste of enige manier is om het probleem van de staatsrechtelijke organisatie op te lossen. Maar wel dat het denken over de toekomst van Europa een in wezen staatsrechtelijk probleem is. Met iedere andere aanpak blijft het aanmodderen en het uiteenvallen van de EU een constante dreiging.

Frank Ankersmit is emeritus hoogleraar intellectuele geschiedenis, Rijksuniversiteit Groningen.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden