Openheid van het kabinet? Daarmee jaag je bestuurders duistere parkeergarages in

Na elk bestuurlijk falen zwelt de roep om ‘transparantie’ aan. Maar dat is niet het wondermiddel dat mensen erin zien, stelt Sander van Walsum.

Eerst was er de onthulling, toen het wantrouwen. Dankzij RTL Nieuws weten we nu dat het, inmiddels demissionaire, kabinet niet zo blij was met het gewroet van sommige Kamerleden in de toeslagenaffaire. Eigenlijk wisten we dat allang, maar RTL Nieuws kon nu verwijzen naar de notulen van de ministerraad. Daarin viel vooral de opmerking op van CDA-minister Wopke Hoekstra (Financiën) dat hij er niet in was geslaagd zijn lastige partijgenoot Pieter Omtzigt te ‘sensibiliseren’. Daar wist de oppositie wel raad mee: het ganse kabinet had de zogenoemde Rutte-doctrine omhelsd. In deze context wekt ook de stille diplomatie van kabinetsformateur Herman Tjeenk Willink ineens achterdocht: concentreert hij zich wellicht op de inhoud om de aandacht van personen te kunnen afleiden?

Een paar weken eerder waren al flarden van de notities van verkenner Kajsa Ollongren vastgelegd door ‘een oplettende fotograaf’, zoals het NOS Journaal hem noemde. Ook daarin figureerde Omtzigt. Nadat duidelijk was geworden dat premier Mark Rutte hier zelf de hand in had gehad, sprak de Kamer zich uit over diens handelwijze, en over de Haagse bestuurscultuur in het algemeen. Voor de liefhebber leverde dit boeiende televisie op. En de nieuwe Kamerleden vielen met hun neus in de boter.

Maar onwillekeurig rijst ook de vraag: zijn we, als land, opgeschoten met deze onthullingen? Vraagt de gang van zaken inderdaad om de transparantie waar de oppositie op aandringt? Weegt het belang van inzage in de notulen van de ministerraad of in de stukken van Ollongren op tegen de stagnatie van het formatieproces, en tegen de verziekte verhoudingen tussen mensen en partijen die het op enig moment toch weer met elkaar moeten zien te rooien? Vooralsnog doemt slechts het spookbeeld op van een slepende formatie die niet door vertrouwen, maar door wantrouwen wordt getekend. Van complottheoretici die nu zeker weten dat ’s lands bestuurders niet te vertrouwen zijn. Van een land dat in de nadagen van corona hopeloos met zichzelf overhoop ligt. Een aansporing tot nog meer transparantie gaat daar niet van uit.

Na elk (verondersteld) bestuurlijk falen zwelt de roep om ‘meer transparantie’ aan. Althans: sinds de jaren negentig van de vorige eeuw. Voor die tijd was ‘transparantie’ vooral een begrip dat werd gebezigd in verhandelingen over mode en architectuur. Maar opeens kreeg het een plek in het jargon van bestuurders die ook om de haverklap woorden als ‘robuust’, ‘temporiseren’ en ‘synergie’ in de mond namen. ‘Transparantie’ werd gebruikt als equivalent van wat voorheen ‘openheid’ of ‘openbaarheid’ werd genoemd. Maar deze begrippen waren niet zonder meer uitwisselbaar, betoogde Lynn Berger enkele jaren geleden op De Correspondent. Openheid en openbaarheid worden betracht door bestuurders die vensters en deuren open-, maar ook weer dicht- kunnen doen. Maar transparantie is, zoals Berger het uitdrukte, ‘een permanente eigenschap, een staat van zijn’. Transparantie verhoudt zich tot openheid als een huis van glas tot een huis met deuren en ramen.

Niettemin wekt transparantie overwegend positieve associaties, zeker bij degenen die het modewoord gebruiken. Daarmee staan zij, zonder het wellicht te beseffen, in een oude traditie. De Britse filosoof Jeremy Bentham meende in 1797 al te weten dat mensen zich beter gedragen naarmate ze beter in de gaten worden gehouden – waarmee hij de latere pleitbezorgers van de bewakingsstaat ook een bruikbaar argument aanreikte. De meest geciteerde uitspraak van Louis Brandeis, lid van het Amerikaanse Hooggerechtshof van 1916 tot 1939, is dat ‘zonlicht het beste desinfectiemiddel’ is. En Woodrow Wilson meende dat de kwaliteit van het openbaar bestuur zou verbeteren als licht ‘tot de diepste kamers van de overheid’ zou doordringen.

Wilson deed die uitspraak in 1884, als jong academicus. Maar als president van de Verenigde Staten, van 1913 tot 1921, schermde hij zichzelf af van de openbaarheid, zeker nadat de Verenigde Staten in 1917 bij de Eerste Wereldoorlog betrokken waren geraakt. Hij had ondervonden dat transparantie effectief bestuur in de weg kan staan, en in tijden van crisis zelfs gevaarlijk kan zijn.

Volgens Mark Frequin, buitengewoon adviseur bij de Rijksoverheid, ‘kan openheid leiden tot terughoudendheid en risicomijdend gedrag’. In een interview in het tijdschrift Publiek denken zei hij in 2016: ‘Als alles wat je ooit hebt opgeschreven – of dat nu in een brief, e-mail, sms of app is – openbaar kan worden gemaakt, dan denk je wel twee keer na voor je een sms verstuurt, maar bel je iemand even. Of je spreekt met iemand af in de parkeergarage, bij wijze van spreken. Dan kun je zelfs Deep Throat-achtige taferelen krijgen. Het tegenovergestelde van transparantie dus. Dat voel ik als een dilemma.’ Openbaarheid kan bestuurders de coulissen injagen, vreest Frequin. ‘Beleid maken wordt een ondergrondse activiteit.’

De zucht naar openbaarheid heeft de verhouding tussen burger en overheid niet verbeterd, maar verslechterd, zei Bernt Schneiders – voormalig burgemeester van Haarlem en voorzitter van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters – in 2017 in de Volkskrant. In de praktijk betekent openbaarheid dat bestuurders door een handjevol burgers permanent worden bestookt met klachten, beroeps-, bezwaar- en WOB-procedures. Schneiders herinnerde zich met name een Haarlemse ingezetene van wie hij elke week wel een brief met klachten ontving. ‘Eerst heb ik daar veel aandacht aan besteed. Maar op een zeker moment heb ik gezegd: nu stopt het. Voortaan krijgt u nog maar twee keer per jaar antwoord van de gemeente. We verzamelen alles, en dan krijgt u een verzamelantwoord. Toen is die klager naar de Ombudsman gegaan, en die belde op om te vertellen dat Haarlem zo echt niet met zijn burgers kon omgaan. We moesten elke brief beantwoorden. Dat is de norm. Maar die norm stamt uit de tijd dat de burgers nog terughoudend omgingen met hun recht om bezwaar te maken tegen beslissingen die hun niet bevielen.’

Als het over transparantie gaat, of over het veronderstelde gemis daaraan, gaat het bijna per definitie over ambtenaren, de bewoners van de duistere spelonken van de macht. In historisch perspectief is dat wel enigszins paradoxaal. Want de ambtenaar belichaamde ooit het Verlichtingsideaal van Jeremy Bentham. De komst van de ‘moderne’ ambtenaar markeerde het vertrek – afgedwongen door revoluties – van dienaren van de koningin. Zij waren de uitvoerders geweest van de willekeur van hun broodheer. De ambtenaar daarentegen, die ongeveer ten tijde van de Industriële Revolutie aan het firmament verscheen, gaf gestalte aan een overheid die – volgens het oude Atheense ideaal – voorspelbaar moest zijn.

Die kwaliteit, waar de ambtenaar later zijn suffe imago aan ontleende, werd toen als deugd aangeprezen. Ook door de politiek econoom Max Weber, die de ambtenaar – in zijn geval de Pruisische ambtenaar – zag als waarborg van bestuurlijke continuïteit, degelijkheid, eenvormigheid en discretie. Transparantie, of openheid, ontbrak in dit rijtje van deugden. Want transparantie betekende niet alleen dat de ambtenaar in het zicht van de burger zijn werk deed, maar ook – omgekeerd – dat de ambtenaar oog in oog met de burger kon komen te staan. En dat was, volgens de opvatting van Weber, nu net niet de bedoeling. Want rechtstreeks en persoonlijk contact met de burger kon uitnodigen tot de willekeur die hij juist werd geacht te bestrijden. Hij was louter verantwoording verschuldigd aan zijn organisatie.

Binnen deze Weberiaanse bureaucratie voltrok zich echter ook een proces van celdeling dat tot op de dag van heden niet te stoppen blijkt. Ook niet door liberale machthebbers die het ideaal van de nachtwakersstaat zeggen aan te hangen. Antropoloog David Graeber, auteur van het boek Bullshit Jobs, sprak in dit verband over ‘de ijzeren wet van het liberalisme’: de paradox dat elke poging om overheidsbemoeienis terug te dringen alleen maar tot méér bureaucratie leidt. ‘Bureaucratie is het water geworden waarin we zwemmen’, zei Graebner enkele jaren geleden tegen Amsterdamse studenten die demonstreerden tegen de verambtelijking van hun universiteit.

Die (gangbare) vaststelling lijkt te impliceren dat de vermenigvuldiging van bureaucratieën een redeloos doel op zich is. Maar het is de vraag of dat altijd zo is. In Nederland hebben de burgers deze ontwikkeling ook over zichzelf afgeroepen door regels consequent in hun eigen voordeel te interpreteren – of anders wel te misbruiken. Op de blauwe maandag van de verzorgingsstaat kwam het nog voor dat ‘ouden van dagen’ het ongebruikte deel van hun AOW-uitkering aan de goede gever, ‘vadertje Drees’, wilden retourneren. De omvang en de taakopvatting van het ambtelijk apparaat waren met die zuivere moraal in overeenstemming. Zoals de omvang en taakopvatting van het huidige ambtenarenapparaat overeenstemmen met de huidige moraal.

Die moraal is vergaand verduisterd door fraudeurs en schimmige bemiddelingsbureautjes. Zij zijn de eigenlijke wegbereiders van de toeslagenaffaire. Die affaire heeft vervolgens talrijke slachtoffers gemaakt door toedoen van ambtenaren die mogelijk te veel zijn geconditioneerd door wantrouwen tegenover de burger, die de mensen achter de dossiers uit het oog zijn verloren, die niet met elkaar om tafel zijn gaan zitten om schrijnende gevallen te bespreken, en die meer naar de letter dan naar de geest van de regelgeving hebben gehandeld. En dat gedurende een lange reeks van jaren. Daar zijn heel veel mensen heel boos over. Terecht. Maar in hun woede hebben ze te vaak de neiging om de toeslagenaffaire te vereenvoudigen tot een foutenfestival bij de Belastingdienst en het kabinet. De toeslagenaffaire heeft een lange voorgeschiedenis, en die is elders geschreven.

Onder invloed van de toeslagenaffaire, en alle verwikkelingen die daarop zijn gevolgd, wordt transparantie weer aangeprezen als de panacee van alle kwalen in het openbaar bestuur. ‘De norm is: ben je niet transparant, dan deug je niet’, zei Mark Frequin in voornoemd interview. Over de vraag wat dan onder transparantie moet worden verstaan, en hoe ze moet worden begrensd – onbegrensde transparantie is tenslotte onbestaanbaar – laat men zich gemakshalve niet uit.

Aukje van Roessel, politiek redacteur van De Groene Amsterdammer, achtte het in 2014 betekenisvol dat een pleidooi voor meer transparantie werd bekrachtigd met de plaatsing van een biechtstoel op Het Plein in Den Haag, voor de ingang van de Tweede Kamer. ‘Voor mij was die stoel een statement, die stoel ging tegen de tijdgeest in. Aan biechten is niks transparants. Behalve degene die de biecht afneemt, heeft niemand er iets mee te maken wat je in de biechtstoel vertelt. Zelfs degene die de biecht afneemt, moet daarover zijn mond houden.’ Transparantie betekent dus: het recht opeisen om bij politici en bestuurders de biecht af te nemen.

Transparantie verengt de toch al geringe onderhandelingsruimte van beleidsmakers in Nederland. Voor elk besluit van enig belang moeten wisselende meerderheden in beide Kamers van de volksvertegenwoordiging worden gevonden, en moet ‘draagvlak’ in de samenleving worden gevonden. ‘Web-akkoorden’, noemde Piet Hein Donner, voormalig vicevoorzitter van de Raad van State, de broze, fijn vertakte constructies die daaruit voortkomen. In deze bestuurlijke werkelijkheid kan openheid meer kapotmaken dan ons lief zou moeten zijn.