OpinieToeslagaffaire

In toeslagenaffaire liet ook Raad van State steken vallen

De commissie-Donner onderzocht de toeslagenaffaire en zag de rol van het hoogste adviescollege over het hoofd.

De Tweede Kamer debatteerde met staatssecretaris Menno Snel over de kinderopvangtoeslag die onterecht is teruggevorderd. Beeld ANP / Dirk Hol
De Tweede Kamer debatteerde met staatssecretaris Menno Snel over de kinderopvangtoeslag die onterecht is teruggevorderd.Beeld ANP / Dirk Hol

Donderdag presenteert de commissie-Donner het tweede deel van het advies over wat de toeslagenaffaire is gaan heten. Honderden ouders moesten wegens vermeende fraude soms tienduizenden euro’s terugstorten van de kinderopvangtoeslag. In het eerste advies van de commissie-Donner werd een hard oordeel geveld over de ‘institutio­nele vooringenomenheid’ van de ­Belastingdienst. De rol van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter die tot de herfst van vorig jaar stelselmatig het beroep van de ouders afwees, bleef echter onbelicht. Het feit dat niemand daar tot nu toe op wees, onderstreept nog eens het kafkaëske van deze affaire.

Hoe zat het ook alweer? Sinds 2004 kunnen mensen tot een bepaalde inkomensgrens aanspraak maken op toeslagen voor zorg, huur, inkomen en kinderopvang. Nadat de politiek door de Bulgarenfraude in 2013 was opgeschrikt, ging de ­Belastingdienst voortvarend op zoek naar misbruik, ook al ontbrak daarvoor elke aanwijzing. Ouders werden al als fraudeurs aangemerkt bij de geringste vergissing of rekenfout. ‘Die Lüge wird zur Weltordnung gemacht’, schreef Kafka al in Der Prozess.

De dienst zocht actief naar fouten en foutjes, zonder mogelijkheid tot herstel, waarna onvermijdelijk de terugvordering van de hele toeslag volgde. Velen raakten in onoplosbaar grote financiële problemen. Sommigen zochten steun in een ­beroep op de rechter. Tevergeefs.

De Afdeling bestuursrechtspraak accepteerde de uitleg van de Belastingdienst dat de Wet op de kinderopvang (Wko) en de Wet op de inkomensafhankelijke regelingen (Awir) geen andere invulling toelieten dan de rigide interpretatie van de dienst, die er nog het meest op leek dat de zin van de toeslag is dat zij wordt teruggevorderd. Wie er evenwel de wetteksten op naslaat, komt tot de onthutsende conclusie dat nergens staat dat het gehele bedrag dwingend moet worden teruggevorderd.

Tientallen rapporten

In de Awir staat dat de toeslag kan worden herzien en er kan worden ­teruggevorderd, als daartoe aanleiding is. Nergens staat dat als de ouders om welke reden dan ook niet alle verlangde kosten hebben betaald, de aanspraak op de hele toeslag vervalt. In de memorie van toelichting (2005) van de Awir staat: ‘Als aan een belanghebbende meer is uitbetaald dan waar hij recht op heeft, kan het teveel betaalde worden ­teruggevorderd.’ Er is dus geen sprake van een dwingendrechtelijke verplichting tot terugvordering door de Belastingdienst als een ­beschikking is herzien.

Deze gang van zaken speelde al vanaf 2008. Beroepen bij de Afdeling bestuursrechtspraak werden ruim tien jaar lang, tot diep in 2019, afgewezen. Zij kwam pas na tientallen ­zaken en rapporten van de Ombudsman en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid tot het inzicht dat met de belangen van de ouders wel rekening kon worden gehouden. Het is waar dat de Belastingdienst tot dan toe de rechter onvoldoende over haar beleid had geïnformeerd, zoals de commissie-Donner vaststelt. Maar dat argument is geen sterk excuus voor de rechter omdat de rechterlijke taak bij uitstek het uitleggen van de wet is, en het beoordelen van de rechtmatigheid van het daarop gebaseerde beleid.

‘Institutioneel vooringenomen’

De commissie-Donner verklaarde dat de rechter niet goed kon optreden tegen de ‘institutionele vooringenomenheid’ van de Belastingdienst, aangezien hij afzonderlijke gevallen kreeg voorgelegd en de onderlinge samenhang daarvan niet kon overzien. Pas na elf jaar kwam de Afdeling bestuursrechtspraak tot het voortschrijdend inzicht dat de opvattingen over terugvordering van de Belastingdienst geen stand konden houden.

Gek genoeg leidde dit bij Donner niet tot de conclusie dat voorgaande beschikkingen zouden moeten worden teruggedraaid, met als argument dat deze na verloop van de beroepstermijn nu eenmaal vaststaan, wat zou volgen uit het beginsel van rechtszekerheid.

Hier ontmoet Donner Kafka. De rechtszekerheid is er nu juist ook om de burger zekerheid te verschaffen over de juiste uitleg van het recht. Zo raken we aan het wezen van de ­democratische rechtsorde: burgers moeten ervan op aan kunnen dat de uitvoerende macht zich aan het recht houdt en de rechtsprekende macht de wet juist uitlegt.

Zeker als de burger afhankelijk is van de overheid, zoals deze groep ouders. Voor het krijgen van kinderopvang- of huurtoeslag moet de burger er zeker van zijn dat de overheid de regels zorgvuldig en juist toepast. En dat hij gehoor vindt bij de rechter, als dat niet zo is.

Onverkwikkelijk

Met een wrang gevoel voor humor betoogt de commissie-Donner dat ‘de prijs van de rechtszekerheid’ te hoog is geweest voor de ouders. Daarmee bedoelt de commissie ­kennelijk dat de termijn om iets aan de verkeerd uitgelegde regels te doen, helaas is verstreken.

Daarom heeft Donner compensatie voorgesteld, die door de (advocaten van de) ouders terecht als te weinig ruimhartig van de hand is gewezen.

De werkelijk geleden materiële schade wordt niet vergoed, er is geen rekening gehouden met persoonlijke omstandigheden noch met de jaren waarin toeslag had kunnen worden gevraagd, maar daarvan is afgezien vanwege het onverkwikkelijke terugvorderingsbeleid. Een volgend advies kan alleen serieus worden genomen als al deze aspecten de aandacht krijgen die ze verdienen, zodat het vertrouwen in het functioneren van de rechtsstaat hervonden kan worden.

Ellen Pasman is advocaat.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden