Hier Brussel

In Europa is de snelste weg de omweg

De hiërarchie is strikt in Brussel, de procedures liggen vast. Toch gaat het politieke handwerk er vaak uit de losse pols. En zelden rechtstreeks.

Bondskanselier Angela Merkel (M) neemt stukken door met president van de Europese Raad Herman van Rompuy (R) en EU-vertegenwoordiger Catherine Ashton.Beeld anp

Toen Laurens Elsen nog niet in Brussel werkte, maar beleidsambtenaar juridische aangelegenheden was bij Gerrit Zalm op het ministerie van Financiën in Den Haag, schreef hij notities die rechtstreeks op het bureau van de minister belandden. Geen ambtelijke tussenstations. Hij herinnert zich zijn eerste stuk - spannend was het wel.

Een paar dagen later kwam de notitie terug. Zalm had slechts één opmerking geplaatst: 'Wat een juridisch geneuzel.'

'Daar hoef je in Brussel niet bang voor te zijn', lacht Elsen. 'Eerder zullen ze je vragen het stuk meer te onderbouwen. Met juridische overwegingen inderdaad.'

Wat hij ook niet meer hoeft te vrezen, is dat zijn nota's in één keer naar de hoogste baas gaan. Elsen werkt op DG Trade, een van de 35 directoraten-generaal van de Europese Commissie. Hij kijkt naar prijsdumping. Concreet: hoe voorkomen we dat China zijn zonnepanelen tegen een belachelijk lage prijs wegzet om de markt in Europa te verzieken?

Interessante klus. Bovendien, in een omgeving waar iedere dag vier, vijf, zes talen en nationaliteiten voorbijkomen. Hij houdt van dat internationale.

In Brussel zijn de stukken van beleidsambtenaren lang onderweg. Ze passeren baas, bovenbaas en hoogste baas, met nog een aantal ongedefinieerde tussenstations. Ze gaan naar lobbyisten en wetenschappers, naar maatschappelijke belangengroepen, naar europarlementariërs die vast een visje willen uitwerpen, naar andere afdelingen in de ambtelijke eredienst van de Commissie. Uiteindelijk, meestal na maanden, is er een 'gestabiliseerde' tekst. Elsen: 'Het gebeurt dat je een notitie terugkrijgt waarin je bijna niets meer herkent van wat jij geschreven hebt. Daar moet je tegen kunnen.'

De strakke hiërarchie naar rangen en standen laat zich goed combineren met een stijl van besturen waarin besluiten bij voorkeur al genomen zijn voordat de politici erover vergaderen.

Derk Jan Eppink, namens Vlaanderen parlementslid voor de Europese Conservatieven, was een aantal jaren naaste medewerker van Frits Bolkestein toen deze eurocommissaris was. Hij schreef een instructief en geestig boek over het dagelijks leven in Berlaymont, Europese mandarijnen.

Alarmbel
Eppink verhaalt hoe zijn commissaris een keer met een kwestietje zat, het dreigde af te lopen op een wijze die hem niet zinde. Of Derk Jan de dossierhouder er even bij kon roepen.

Eppink: 'Een assistent van de directeur-generaal zag de dossierhouder alleen binnengaan en liet de alarmbel klinken. Hij stapte naar zijn baas. De oppermandarijn viel van zijn stoel en stoof naar de kabinetschef.' De kabinetschef, ook ontdaan, meldde zich bij Eppink: 'Er zijn regels en regels moeten worden nageleefd.'

Regels moeten worden nageleefd en toch gaat het politieke handwerk vaak uit de losse pols, ook binnen de Commissie. Dikwijls via een onontwarbaar web van kennissen en vrienden, en vrienden van vrienden.

Het is niet moeilijk in Brussel ambtenaren te treffen met een gezonde scepsis. Meestal hebben ze twee universitaire studies achter de rug, ze spreken drie tot vier talen, ze zijn wereldwijs. Een van hen: 'Het is in Brussel in de mode over de Kompetenzkatalog te spreken, over keurig afgebakende juridische bevoegdheden. Maar zo werkt het niet. Alles schuift hier over en door elkaar heen. Politiek is chaos. Daar heb je het mee te doen.'

Eppink beschrijft zijn ervaringen met de liberalisering van de post. De commissaris stuurde hem vooruit om de kwestie informeel te regelen met de lidstaten. Spoedig bleek dat Bolkestein vooral de Franse weerstand lelijk had onderschat.

Eppink sloeg aan het repareren. 'De snelste weg is de omweg', stelde hij monter vast. Hij kende de Belgische minister van Posterijen goed, die moest hem gaan helpen. 'Ik kende zijn familie, we gingen geregeld tafelen en zaten samen op café in gezelschap van mooie vrouwen - een specialiteit van de minister.'

 
'Het gebeurt dat je een notitie terugkrijgt waarin je bijna niets meer herkent van wat jij geschreven hebt.'
Laurens Elsen

Grover werk
Via de minister en een Belgische senator kreeg Eppink twee assistenten ter beschikking voor het grovere werk. Hij vroeg hun te achterhalen waar de kwetsbaarheid zat van de hoogste baas van de Franse posterijen, monsieur Dayan. De opdracht was Dayan te 'destabiliseren'. Met wettige middelen, voegde Eppink toe, 'want ik wilde geen Watergate-toestanden'. De assistenten ontdekten dat meneer Dayan via de Waalse tak het Belgisch parlement aan het bewerken was. Deze aanval werd afgetroefd met steun van de bevriende parlementsvoorzitter van België, Herman de Croo. Uiteindelijk ging Frankrijk in de Commissie akkoord met het principe van liberalisering. De Franse minister: 'We hebben onderhandeld en Frankrijk heeft gewonnen.'

Een door de wol geverfde hoge ambtenaar moet altijd denken aan een typering die een afdelingshoofd van de Commissie hem ooit aanreikte: 'Het lijkt hier op het Vaticaan, met zijn vaste procedures en strikte hiërarchie. Maar het is de maffia. Wie hier wil overleven, moet waakzaam zijn. En voortdurend coalities sluiten.'

De 28 commissarissen van Europa vormen samen het dagelijks bestuur. Ze zetelen met hun kabinet - hun kring van getrouwen - op de twaalfde verdieping van het Berlaymontgebouw. Ze hebben ruime kamers aan lange saaie gangen. De voorzitter zit op de dertiende, iets dichter bij de hemel. Hij beschikt over een eigen lift.

Op de verdiepingen daaronder en ook wel in gebouwen in de wijde omgeving werken de mandarijnen - zo genoemd naar de ambtenaren uit de keizerlijke dynastieën van China. Ook de mandarijnen van Brussel moeten zoals hun Chinese collega's vroeger een hels moeilijk examen afleggen. Ieder jaar melden zich duizenden gegadigden uit heel Europa; ieder jaar is het een bloedbad. Vorig jaar schreven 45 duizend kandidaten zich in. 322 haalden de eindstreep.

Het Berlaymontgebouw in Brussel, het hoofdkantoor van de Europese Commissie.Beeld anp

Er werken ongeveer 25 duizend ambtenaren bij de Europese Commissie. Het is niet weinig - veel is het ook niet. De vergelijking is niet helemaal zuiver maar alleen al de stad Amsterdam heeft meer dan 15 duizend ambtenaren. In de spitstijd beweegt zich een zwerm rond Berlaymont. Het komt ook doordat er nog eens duizenden lobbyisten omheen dwarrelen, de zesduizend medewerkers van het parlement zijn nooit ver weg en altijd zijn er wel ambtenaren van de Europese Raad van Ministers die aan komen fladderen vanuit het Lipsiusgebouw aan de overkant van de Wetstraat. Het zijn veel stropdassen op een relatief klein oppervlak.

De Europese Commissie is niet meer wat zij was. Oudgedienden dromen graag hardop van Jacques Delors, monsieur le président, de krachtige voorzitter in de jaren tachtig en negentig.

Een afdelingshoofd met 25 jaar ervaring: 'Onder Delors konden we alles maken. Nu absoluut niet meer. Het integratieproces van Europa is te precair geworden, de speelruimte van de Commissie daarmee een stuk geringer.'

Een ander: 'Dat we nu een slappe dweil hebben als voorzitter is niet toevallig. Het was de bedoeling. Duitsland en Frankrijk willen geen sterke man. De lidstaten willen zelf de touwtjes in handen houden.'

De 'dweil' is José Manuel Barroso, de huidige Portugese commissievoorzitter.

Geroemd wordt Neelie Kroes. Ze kreeg in 2009 'de digitale agenda' in haar maag gesplitst. Menigeen moest grinniken. Maar ze heeft van niets een portefeuille gemaakt met gewicht. Het is leuk om voor Kroes te werken, als je tenminste geen ruzie met haar hebt. Voor Barroso werken is frustrerend. Die gaat liggen als een bange hond op het eerste commando van Berlijn.

Hoge post
Een van de ambtenaren - ze hechten bijna allemaal aan anonimiteit - vertelt dat hij een paar jaar geleden solliciteerde voor een hoge post bij het parlement. De secretaris-generaal vroeg waarom hij zijn mooie baan bij de Commissie wilde opgeven. Omdat het parlement machtiger wordt en dus interessanter, luidde het antwoord. De secretaris-generaal snoof: 'Ook wij hebben niets te vertellen, hoor.'

Toch, het parlement kan zich tegenover de regeringsleiders en ministers van de lidstaten nog beroepen op het recht van mee beslissen, dat het enkele jaren geleden heeft verworven.

De commissie heeft het heilige recht geheel onafhankelijk voorstellen op te maken. Weer niet helemáál onafhankelijk, want vaak genoeg zijn de voorstellen gebaseerd op dwingende suggesties vanuit de Raad van Ministers. Sowieso mag men vanuit die club graag mee kijken. Omgekeerd kunnen de commissarissen de Raad van Ministers nergens toe dwingen. Van de Commissie wordt nu gezegd dat zij het secretariaat is geworden van de lidstaten.

Een vooraanstaand ambtenaar spaart de roede niet: 'In de Commissie lijkt men uit te gaan van de gedachte dat zoiets als het algemeen belang bestaat en dat het objectief is vast te stellen. Dat is natuurlijk onzin. Maar men zegt het omdat men veroordeeld is technocratisch te werk te gaan. Er zijn 28 lidstaten. Inhoudelijk debatteren met 28 commissarissen aan tafel is een onmogelijkheid.

'Ik moet eerlijk zeggen: heel vaak vind ik dat de soep geen smaak heeft. Hoe het anders moet, weet ik niet.'

En even later: 'Er is een cultuuromslag nodig. De verschillende partijen hier hebben de neiging steeds meer zaken naar Brussel te trekken, naar Europa. Lobbyisten, europarlementariërs, ambtenaren - iedereen infecteert elkaar. Ik noem het een unholy alliance. Het is naar binnen gekeerd, het is ongezond.'

 
Lobbyisten, europarlementariërs, ambtenaren - iedereen infecteert elkaar. Ik noem het een unholy alliance. Het is naar binnen gekeerd, het is ongezond.'
Europees ambtenaar in gesprek met Jan Tromp

Onnozel
Wie je ook spreekt, iedereen deelt de opvatting dat er domweg niet voldoende nuttige taken zijn om 28 politici met hun gevolg gedurende hun zittingstermijn van vijf jaar aan het werk te houden. De nieuwe Kroatische commissaris doet Consumentenbescherming. Naar verluidt is hij lui. Dat is mooi meegenomen, wordt gezegd, want zijn portefeuille is beslist geen dagtaak.

Zegt een topambtenaar: 'Het horror vacui is dat commissarissen met een onnozele portefeuille op zoek gaan naar klussen.'

Er is nog een interessante complicatie in de Brusselse bureaucratie.

Je hebt de directoraten-generaal die het domein zijn van de vaste ambtenaren. Vaak treden zij in dienst om niet meer weg te gaan. Daarnaast zijn er de kabinetten, bevolkt door eigenzinnige types die door de eurocommissaris zijn meegenomen, voor zijn periode van vijf jaar. Niet altijd, maar vaak genoeg woedt een stille, beleefde en evengoed verlammende veenbrand tussen deze werelden.

Bolkesteins medewerker Eppink heeft erover geschreven: 'Vanuit de vergaderzaal van het kabinet zag ik elke maandagochtend via een ronding in het gebouw het kantoor van de directeur-generaal die er vergaderde met zijn commandolijn: zijn plaatsvervanger, de directeuren, de assistenten en indien nodig een afdelingshoofd. Zij bespraken de timing en presentatie van ontwerprichtlijnen. Doel: de commissaris verandert er niets aan.'

Voor de ambtelijke top is het zaak de commissaris vanaf dag één aan de leiband te leggen. Eerste binnenkomst is het beste moment - de commissaris is nog onwetend. Nu niet gedraald, leg een programma voor dat vijf jaar beslaat en notuleer instemming, ook al is het niet meer dan gebrom.

Meestal draait het uit op een desillusie. Een gepensioneerde ambtenaar vertelt dat hij en zijn collega-ambtenaren bijna altijd tegen koning Albedil moesten optornen: kabinetten van de commissaris die zich met alles bemoeiden, ook met taken die typisch uitvoerend waren.

Van tijd tot tijd is wapengekletter te beluisteren. Sir Leon Brittan was EU-commissaris in de jaren negentig - een rondborstig type. Van hem is de uitspraak: 'Ik moet tenminste één keer per week een andere commissaris flink kloten. Een hoge ambtenaar elke dag.' De Duitse commissaris Günter Verheugen deed in 2006 in het openbaar, in de Süddeutsche Zeitung zijn beklag over de machinaties door topmandarijnen: 'Er is een permanente machtsstrijd gaande tussen commissarissen en hoge ambtenaren. Zo gaat nogal eens de controle over het apparaat verloren.' Een doorgewinterde mandarijn omschrijft het probleem nu als volgt: 'Een commissaris moet vooral geen ambtenaar worden. Hij moet richting geven en het daarbij laten. Als hij in dossiers gaat snuffelen, vraagt hij om oorlog.'

Sir Leon Brittan (L) in zijn tijd als Europees Commissaris.Beeld afp
Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden