Opinie

'Het kabinet moet deals sluiten met de Eerste Kamer'

Het kabinet-Rutte kan niet functioneren zonder meerderheid in de Eerste Kamer. Hoogleraar Strafrecht Paul Bovend'Eert bekijkt de opties. 'Wil men de macht van de senaat daadwerkelijk beperken, dan is een grondwetsherziening onontkoombaar.'

PvdA-senator Adri Duivesteijn (L) treft minister Jeroen Dijsselbloem van Financien in de Eerste Kamer.Beeld anp

De laatste tijd wordt keer op keer de vraag opgeworpen hoe het kabinet zich moet verzekeren van meerderheidssteun in de Senaat, nu de fracties van VVD en PvdA daar slechts een minderheid van de zetels (30) bezetten. Inmiddels zijn de meest uiteenlopende oplossingen aangedragen. Het meest vergaand hierin was Hans Wiegel, die een tussentijdse formatie en uitbreiding van de regeringscoalitie voorstelde, om tevens meerderheidssteun in de Eerste Kamer te bereiken. Een kabinetswisseling zonder kabinetscrisis, dat zou een unicum geweest zijn in de parlementaire geschiedenis. Het kabinet-Rutte zag terecht geen brood in deze onnodig omslachtige ingreep, die ook helemaal geen recht doet aan aard en strekking van het tweekamerstelsel.

Tegenover degenen die voorstellen doen om meerderheidssteun te realiseren in de Eerste Kamer staan degenen die dat helemaal niet nodig vinden. Oud-senator Erik Jurgens bijvoorbeeld beweerde onlangs in NRC dat de Senaat er niet is om zware politieke beslissingen te nemen. Zou de Eerste Kamer een voorstel verwerpen waarvan het kabinet zegt dat dit wezenlijk is voor het regeringsbeleid, dan pleegt de Senaat volgens Jurgens een parlementaire staatsgreep. De Eerste Kamer heeft volgens Jurgens naar vast gewoonterecht niet de vrijheid om een veto uit te spreken over wetsvoorstellen als het kabinet insisteert.

Nacht van Staal
De stelling van Jurgens is betwistbaar en eigenlijk niet meer dan een persoonlijke politieke opvatting van deze oud-senator. De Eerste Kamer heeft in de praktijk regelmatig een kabinet, dat insisteerde en gesteund werd door de Tweede Kamer, de voet dwars gezet en wetsvoorstellen verworpen, zelfs met een ministerscrisis of (een enkele keer) een kabinetscrisis tot gevolg. Beroemd is het voorbeeld van de Nacht van Staal in 1907, toen de Eerste Kamer de begroting van de minister van Oorlog verwierp en het gehele kabinet-De Meester ontslag aanbood.

Ook anderszins is de stelling van Jurgens niet overtuigend. Bij de laatste algemene grondwetsherziening van 1983 is uitgebreid stilgestaan bij de positie van de Eerste Kamer. Maar daaruit kwam zeker niet als vaststaand gewoonterecht naar voren dat de senaat niet het vertrouwen mag opzeggen in het kabinet, of geen wetsvoorstellen mag verwerpen als het kabinet daarvan een halszaak maakt. De meningen hierover waren nogal verdeeld.

Medewetgever
Volgens mij verzet het geldende constitutionele recht zich er niet tegen dat de Eerste Kamer 'zware politieke beslissingen' neemt en wetsvoorstellen verwerpt die wezenlijk zijn voor het kabinet. Wat is anders nog de zin van de bevoegdheid om wetsvoorstellen aan te nemen of te verwerpen, als verwerpen alleen maar toegestaan is als het kabinet het voorstel niet wezenlijk acht? Dat zou onzinnig zijn en indruisen tegen de bevoegdheden van de senaat als medewetgever.

De Senaat is evenmin verplicht om een begroting aan te nemen, hoewel zo'n voorstel ook wezenlijk voor het kabinetsbeleid is. De Senaat is in het verlengde hiervan wel degelijk in staat door het verwerpen van wetsvoorstellen of van begrotingen het heengaan van een kabinet af te dwingen. Daarmee staat vast dat het kabinet ook zonder het vertrouwen van de Eerste Kamer niet kan functioneren. Dat is geen nieuw staatsrecht, maar volgt gewoon uit de bevoegdheden van de Senaat.

Steun van oppositie
Het kabinet-Rutte lijkt intussen een andere oplossing te zoeken. Het kabinet probeert zonder kabinetswisseling vooraf steun te krijgen op zijn bezuinigingsvoorstellen van oppositiefracties in de Tweede Kamer, teneinde zich daarmee tevens te verzekeren van voldoende steun in de Senaat. Deze benadering is om twee redenen merkwaardig. Ten eerste beschikt het kabinet, zoals gezegd, al over een vaste meerderheid in de Tweede Kamer, en is er in dat opzicht geen reden om met andere oppositiefracties verder te overleggen over het opstellen van (alternatieve) bezuinigingsplannen. Wat is anders de zin van de vorming van een vaste regeringscoalitie, als men vervolgens allerlei wisselende coalities aangaat?

Ten tweede is niet goed te begrijpen dat het kabinet additionele steun zoekt in de Tweede Kamer, terwijl die steun nodig is in de Eerste Kamer. Duidelijk is dat het kabinet ook meerderheidssteun nodig heeft in de Senaat om zijn beleid te realiseren. Dan ligt het voor de hand dat het kabinet of vooraf in overleg met bepaalde Eerste Kamerfracties additionele steun zoekt voor zijn voorstellen of tijdens de behandeling van zijn voorstellen in de Senaat meerderheidssteun verwerft, zo nodig door concessies te doen in de Eerste Kamer via aanpassing van wetsvoorstellen (novelle). Die laatste weg heeft duidelijk de voorkeur, omdat in het Nederlandse tweekamerstelsel de Tweede Kamer nu eenmaal het politieke primaat heeft en de Eerste Kamer in de praktijk een beperkte functie heeft als heroverwegingskamer.

Macht van senaat beperken
Maar de huidige politieke realiteit kan gebieden dat vooraf extra steun gezocht wordt in de Eerste Kamer. Dat is nu eenmaal het gevolg van het feit dat de Eerste Kamer qua bevoegdheden een sterkere positie inneemt dan haar terughoudende rol in het tweekamerstelsel veronderstelt. Wil men de macht van de senaat daadwerkelijk beperken dan is een grondwetsherziening onontkoombaar, bijvoorbeeld door aan de Senaat enerzijds een amendementsrecht toe te kennen, en anderzijds de eindbeslissing aan de Tweede kamer te laten.

Maar zolang die aanpassing van ons tweekamerstelsel niet is gerealiseerd, moet men - graag of niet graag - terdege rekening houden met de mogelijkheid dat aan de Eerste Kamer de finale beslissing toekomt, ook als het gaat om hoofdpunten van regeringsbeleid.

Paul Bovend'Eert is hoogleraar Staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden