Opinie Europese Unie

Europese variatie, dat klinkt mooi, maar is te vrijblijvend

Het WRR-rapport over de EU dat vorige week verscheen, mist de vraag of er een kern-Europa nodig is.

Europese regeringsleiders bijeen in Tallinn, Estland, 29 september 2017. Beeld AFP

Het is een goed moment om een visie op de Europese Unie op te stellen. Komend jaar zijn er verkiezingen voor het Europees Parlement. Aansluitend worden ook de belangrijkste bestuurlijke posities in de EU herverdeeld.

De Unie lijkt te zijn bekomen van de crises die haar de afgelopen jaren hebben geplaagd: de eurocrisis, de migratiecrisis en de Brexit. Tegelijkertijd wijst alles er op dat de rust fragiel is. Het is zeer de vraag of de euro nu bestand is tegen een angstreactie op de financiële markten en of Europa een antwoord heeft als een nieuwe vluchtelingenstroom zich aandient uit het Midden-Oosten of Noord-Afrika.

Tegen die achtergrond is het nieu-we rapport over Europese integratie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) zeer welkom. Met dit rapport - Europese variaties - keert de Raad zich tegen het idee van Europese integratie als ‘ever closer union’ zoals dat 60 jaar geleden werd geformuleerd in het Verdrag van Rome. In plaats daarvan is de centrale boodschap dat de EU meer ruimte moet bieden voor variatie. Variatie betreft niet alleen samenwerking in verschillende subgroepen, zoals rondom de euro en de Schengen-samenwerking over grenzenbeheer. Maar ook de erkenning van verschillende beleidsinstrumenten, variatie in intensiteit van samenwerking en ruimte voor variatie in het eigenstandige beleid van de lidstaten.

Doordesemd van variatie

Het idee dat de Europese samenwerking is voorbestemd uit te monden in een continentale superstaat is inderdaad achterhaald. Daarbij is het moeilijk een pleidooi voor variatie onsympathiek te vinden. De organisatie van de EU is al doordesemd van variatie. Dat blijkt uit de verschillende subgroepen, uit de veelheid aan instrumenten en uit de vrijheidsgraden die Europees beleid lidstaten doorgaans biedt. Maar daarmee krijgt het pleiten voor variatie ook iets vrijblijvends.

Een eerste ding dat opvalt, is dat het rapport alleen in het hoofdstuk over de interne markt inhoudelijk ingaat op mogelijke bezwaren tegen variatie. En dan nog zijn de aangehaalde bezwaren eerder praktisch dan principieel van aard. Echter, als de EU verwordt tot een cafetariamodel waaruit elke lidstaat slechts die afspraken pikt die haar uitkomen, dan valt de samenwerking als geheel uiteen. Bovendien zien we dat de bestaande variaties bijdragen aan een fundamenteel probleem van de Europese samenwerking: de verbrokkeling van de politieke verantwoordelijkheid.

Europese besluitvorming is altijd een optelsom van de wensen van de lidstaten en de Europese instellingen. Maar hoe meer de betrokkenheid en de rollen van de lidstaten variëren, hoe minder duidelijk het is waar de politieke verantwoordelijkheid ligt. Uiteindelijk gaat dit ten koste van de democratische verantwoording. De modieuze verwijzing van het rapport naar de EU als een ‘demoi-cratie’- een optelsom van meerdere volkeren – biedt geen uitweg uit deze situatie maar bevestigt slechts het probleem van de gebrekkige verantwoordelijkheid voor gezamenlijke besluiten.

Opvallend is verder dat de analyse vooral historisch is ingebed en het ontbreekt aan een scherpe omgevingsanalyse van de uitdagingen waarvoor de EU staat. Zo wordt slechts zijdelings een verband gelegd tussen de uitbreiding van de EU en de roep om variatie. Echter, zowel het aantal van 28 lidstaten als hun onderlinge diversiteit belemmert niet alleen de drang tot eenvormigheid maar vormt onmiskenbaar een obstakel voor effectieve besluitvorming.

Met een kleinere en meer homogene Eurogroep waren de problemen aanzienlijk kleiner geweest en het vermogen om daadwerkelijk gezamenlijke maatregelen te nemen evenredig groter. Datzelfde geldt voor de omvang van de Schengenzone, zeker als een deel van de lidstaten wel de voordelen van open grenzen wil genieten maar geen aandeel wil nemen in de opvang van vluchtelingen.

Weinig tolerantie voor variatie

Tegelijkertijd hebben Europees maatregelen de afgelopen jaren onmiskenbaar vergaand ingegrepen in het beleid van lidstaten, waarbij weinig tolerantie voor variatie aan de dag werd gelegd. Dat geldt natuurlijk bovenal voor de aanpak van het financieel-economisch beleid van Griekenland en de andere lidstaten die een Europees leningpakket hebben ontvangen. Een ander opvallend domein is de manier waarop Brussel rechtstreeks ingrijpt in het belastingbeleid van lidstaten ten aanzien van multinationals zoals Apple en Starbucks. Over de merites van deze ingrepen valt te twisten, maar een pleidooi voor variatie heeft hier geen meerwaarde. Nog sterker geldt dat voor de uitholling van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de beperking van de vrije politieke competitie die we de afgelopen tijd zien in landen als Hongarije, Polen en Roemenië. Is dat ook een vorm van variatie die de EU moet accommoderen?

Deze voorbeelden illustreren niet zozeer een teveel aan eenvormigheid als wel dat het de EU ontbreekt aan democratische autoriteit. In de afwezigheid van democratische autoriteit kunnen tal van beleidsvoornemens niet worden doorgezet in de praktijk. Tegelijkertijd zien we dat het beleid dat wel wordt doorgezet, is gebaseerd op technocratische logica (‘afspraak is afspraak’) in plaats van op politiek-inhoudelijke overtuiging. Achter het gebrek aan democratisch autoriteit schuilt het onvermogen om Europese besluitvorming zo in te richten dat macht kan wisselen tussen de verschillende partijen en minderheden (van landen, klassen of andere bevolkingsgroepen) het besluit van de meerderheid respecteren.

De fundamentele vraag die de WRR uiteindelijk ontloopt – een vraag die bijvoorbeeld wel door de Franse president Macron wordt gesteld – is de vraag of de enige manier voor de EU om te winnen aan daadkracht op basis van een democratisch mandaat niet gezocht moet worden in een gepolitiseerd kern-Europa, waarmee minder integratiebeluste lidstaten zich dan op een minder veeleisende manier kunnen associëren. Dit kern-Europa zou zeker niet alle beleidsdomeinen moeten bestrijken. Logischerwijs zouden haar leden wel de Euro, de gezamenlijke grenscontroles (Schengen) en een gezamenlijk vluchtelingenbeleid delen.

Op een paar beleidsterreinen zou zo’n kern-Europa bovendien tot grotere gezamenlijkheid kunnen komen. Meest voor de hand ligt dat het een veel actiever gezamenlijk buitenlands beleid kan voeren door de toepassing van de meerderheidsregel. Ook zou in een kern-Europa het economisch structuurbeleid onderwerp kunnen worden van politieke keuzen in plaats van te worden gedomineerd door de dogma’s van de marktintegratie zoals momenteel het geval is.

De vraag of de EU door kan met de huidige 28 (27 na Brexit) leden of dat een her-organisatie in meerdere concentrische cirkels gewenst is, is de belangrijkste vorm van variatie die de komende jaren voorligt. Op het moment dat die keus op scherp wordt gezet zal Nederland voor het blok staan of het koste wat kost tot de Europese kern wil behoren of dat zijn belangen voldoende zijn gediend met een plek op de tweede rang. Helaas schroomt de WRR, in de veelheid van variaties die zij voorlegt, dit scenario uit te werken en te analyseren.

Ben Crum is hoogleraar politicologie aan de VU in Amsterdam. Hij was lid van het projectteam dat het WRR-rapport ‘Europa in Nederland’ (2007) voorbereidde.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.