De burgemeester wordt steeds meer een crimefighter

Sheriff aan het hoofd van de gemeente

De burgemeester wordt steeds meer een crimefighter. De samenleving eist ferm optreden. Maar als hij een betoging verbiedt, is het ook weer niet goed.

Vroeger, ja vroeger, toen was het vak van burgemeester nog lekker overzichtelijk. Je opende eens een zwembad, hamerde wat raadsvergaderingen af en belde met een bos ruikers bij het gouden bruidspaar aan. Fotootje in de lokale krant en klaar. De burgemeester als - meestal - burgervader, met om zijn nek de ambtsketen als bekrachtiging van zijn natuurlijke gezag.

Nooit hoefde hij - soms zij - wakker te liggen van Turkse ministers die campagne kwamen voeren, van rivaliserende motorbendes of van Eritrese jongerenconferenties. Op het gemeentehuis hield één ambtenaar zich bezig met de openbare orde en veiligheid, de intocht van Sinterklaas was bovenal een kinderfeest.

Tikje gechargeerd? Misschien. Maar dat de burgemeester in een snel veranderende en gespannen maatschappij een heel andere functie heeft gekregen, en dat de bevolking en gemeenteraad heel anders naar hem of haar kijken, zoveel is zeker. 'Aan de ambtsketting hangt tegenwoordig een sheriffster', zegt de Nijmeegse hoogleraar sanctierecht Henny Sackers, gespecialiseerd in rechtsbescherming van burgers tegen de overheid.

Kritiek

De burgemeester manifesteert zich meer en meer als een crimefighter die benadrukt dat hij de orde in zijn gemeente moet handhaven. In Weert gaf Jos Heijmans huisarrest aan een groep probleemgevende asielzoekers die zich schuldig maakten aan winkeldiefstal, vechtpartijen en bedreiging. Jack Mikkers, zijn collega in Veldhoven, verbood een conferentie van jonge Eritreeërs nadat tegendemonstranten hadden geprobeerd die te verhinderen. Het optreden van beide burgemeesters ontlokte kritiek: ze schuurden langs de grondbeginselen van de democratie - en gingen er misschien zelfs overheen.

Bort Koelewijn, de burgemeester van Kampen, pleitte onlangs voor een avondklok voor de asielzoekers in zijn gemeente. Aanleiding was de verkrachting van een 17-jarig meisje in september vorig jaar door een asielzoeker. Haar familie begreep niet dat de asielzoeker, die uit een oorlogsgebied komt en mogelijk met een trauma rondloopt, midden in de nacht dronken over straat kon lopen. De familie had een punt, reageerde Koelewijn.

Niet dat hij iets over een avondklok te zeggen had - het opvangcentrum lag in een naburige gemeente. Koelewijn kwam dan ook op zijn proefballonnetje terug. Maar het toont aan dat burgemeesters steeds vaker naar zware middelen grijpen om problemen in de kiem te smoren. Die van Rotterdam, Ahmed Aboutaleb, liet vorige maand posters van de Turkse president Erdogan uit een gokkantoor verwijderen na signalen van oplopende spanningen tussen inwoners. Burgemeester Eberhard van der Laan verbood Pegida-voorman Edwin Wagensveld het symbool van een hakenkruis in de prullenbak te tonen tijdens een demonstratie in Amsterdam.

Burgemeesters kiezen in toenemende mate voor het zwaarste geschut om demonstraties of bijeenkomsten te verbieden, constateerden onderzoekers ­Berend Roorda en Adriaan Wierenga van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid van de Rijksuniversiteit Groningen. Zij legden alle noodbevelen en noodverordeningen in de Nederlandse gemeenten tussen 2010 en 2015 onder een vergrootglas.

Voorkomen van risico's

In die vijf jaar maakten burgemeesters vier keer gebruik van hun noodbevoegdheden om demonstraties de kop in te drukken. Uit een inventarisatie van de Volkskrant blijkt dat alleen al vorig jaar minstens zes betogingen werden verboden, tegen asielzoekerscentra en rond de intocht van Sinterklaas. Dit jaar ging er een streep door een demonstratie (Rotterdam) en een conferentie (Veldhoven).

Zowel het noodbevel als de noodverordening zijn in eerste instantie bedoeld voor uitzonderlijke situaties die vragen om drastische maatregelen. Ze moeten voorkomen dat winkels worden geplunderd als zich een ramp voltrekt; of om een grote politiemacht op de been te krijgen om rellen te kunnen beheersen, zoals die met het Project X-feest in Haren.

Maar demonstraties en vergaderingen verbieden? Daarvoor zijn noodmaatregelen niet in het leven geroepen. Roorda en Wierenga noemen het daarom kwalijk dat burgemeesters op die manier steeds vaker hun macht aanwenden. Het voorkomen van risico's lijkt zwaarder te wegen dan het beschermen van de vreedzame uitoefening van de vrijheid van meningsuiting, betoging en vergadering.

Het is heel kwalijk dat je de tegendemonstranten beloont door de bijeenkomst te verbieden

Burgemeester Mikkers

Burgemeester Mikkers zag aanvankelijk geen kans om de conferentie van jonge Eritreeërs in Veldhoven te verbieden. Hij had geen aanwijzingen dat de openbare orde zou worden verstoord, ook al zat het kabinet ermee in zijn maag dat kort na de Turkse minister Kaya opnieuw een hoge buitenlandse functionaris in Nederland zijn achterban kwam toespreken: de Eritrese topadviseur Yemane Gebreab. Mikkers veranderde van mening na opstootjes van Eritrese jongeren die tegen het congres protesteerden. De conferentie ging niet door.

Een slechte zaak, volgens Roorda en Wierenga. Mikkers liet op die manier zien dat het recht van de sterkste geldt. 'Het is heel kwalijk dat je de tegendemonstranten beloont door de bijeenkomst te verbieden. Zo krijg je het makkelijk voor elkaar dat mensen niet voor hun mening uitkomen.'

Burgemeesters balanceren op het randje van wat wel en niet mag. De rechter floot toenmalig burgemeester Rob van Gijzel van Eindhoven begin dit jaar terug, nadat die zeven buitenlandse predikers had verboden in de Al Fourqaanmoskee te spreken. Een ontoelaatbare schending van het grondrecht op vergadering, vond de rechtbank.

Mikkers van Veldhoven krijgt voorlopig wel gelijk van de rechter - en niet de Eritrese jongeren die de bijeenkomst wilden laten doorgaan. De burgemeester had zich volgens de rechter niet bemoeid met de inhoud van de conferentie en beschikte ook niet over minder zwaarwegende middelen om de onrust in Veldhoven te bezweren. Toch verwachten juristen dat hij vanwege de aangespannen bodemprocedure over een paar maanden alsnog te horen krijgt dat hij fout zat door de conferentie te verbieden. Ook de gang van zaken in Weert, waar burgemeester Jos Heijmans een groep probleemasielzoekers rond de jaarwisseling huisarrest oplegde, wordt nog onderzocht.

De moderne burgemeester

Je kunt zeggen: de predikers in Eindhoven uitten zich negatief over homo's, Joden en vrouwenrechten, en de Eritrese conferentie had discutabele banden met het dictatoriale regime. Reden voor een verbod, dus? Nee, argumenteren juristen: de vrijheid van meningsuiting en betoging is juist in het leven geroepen voor minderheden die afwijkende of controversiële meningen hebben.

Ton Rombouts van Den Bosch, met 37 jaar de langstzittende burgemeester, erkent dat burgemeesters tegenwoordig sneller naar noodmaatregelen grijpen: 'Dat doe ik zelf ook.  Meestal laat ik me niet bang maken door wat er op internet wordt geschreven.' Maar als het nodig is, grijpt hij in.

Het dilemma van de moderne burgemeester: doet de burgemeester niets, dan is hij een slappeling. Treedt hij op, dan loopt hij de kans dat mensen hem ervan beschuldigen dat hij zijn boekje te buiten gaat. Maar liever het laatste dan op je handen zitten, vindt Heijmans. Besturen gaat volgens hem niet alleen over wetten en regels. Anders zou je net zo goed alle ambtenaren het werk van de burgemeester en wethouders kunnen laten overnemen.

De maatschappij - en anders wel de politiek in Den Haag - verlangt ook dat een burgemeester kordaat optreedt. De samenleving is repressiever geworden, waardoor meer ordehandhaving vereist is. Maar de hang naar veiligheid heerst al langer, zegt Hans Boutellier, wetenschappelijk directeur van het ­Verwey-Jonker instituut. Begin deze eeuw schreef hij al een boek over het verlangen naar een risicoloze samenleving. De laatste jaren is daar wel meer emotie bij komen kijken, stelt Boutellier. De samenleving is diverser en complexer geworden, spanningen tussen bevolkingsgroepen nemen toe. En dan is er ook nog de vluchtelingenproblematiek, die tot verhitte discussies leidt.

Veertig jaar geleden ging de burgemeester van een kleine gemeente bijvoorbeeld nog zelf over de financiën. Veel taken zijn hem ­inmiddels door de wethouders afgenomen. De burgemeester wordt dus vanzelf gezien als een ordebewaarder, en gedraagt zich daar ook naar.

Openbare orde en veiligheid is - naast de zorg voor inwoners - zijn core business, constateert Rombouts. 'De burgemeester is jarenlang naar de zijlijn gedrukt. Nu heeft hij eindelijk invloed op een van de belangrijkste dossiers door de eeuwen heen: orde en rust.' Je kunt er het verschil maken, zegt hij.

Ruud Vreeman, de laatste twintig jaar actief als burgemeester, herinnert zich hoe hij in 1997 solliciteerde voor die functie in Zaanstad. 'Er werd niet een keer gesproken over veiligheid of openbare orde. Zeven jaar later ging ik op gesprek in Tilburg en ging het nergens anders over.'

De burgemeester trekt de rol als ordehandhaver ook vanzelf meer naar zich toe, zegt Bernt Schneiders, sinds 1995 burgemeester van onder meer Heemskerk en Haarlem. 'Terwijl de echte crimefighter in de rechtbank staat en een toga aan heeft.' Toch zette hij in Haarlem zijn tanden in de strijd met de Hells Angels. Het kostte hem twee jaar geleden zijn auto, die in vlammen opging. Ook werd hij na de brand een tijdlang beveiligd.

Durf vooral je eigen lijn te trekken

De burgemeester als eindverantwoordelijke

De burgemeester wordt steeds meer gezien als eindverantwoordelijk voor wat er goed en fout gaat in zijn gemeente. 'Als het misgaat, gaat de burgemeester als eerste voor de bijl', zegt Schneiders. Dat is een groot verschil met vijftig jaar geleden, toen zelden een burgemeester moest aftreden.

Dat ligt niet alleen aan de veranderende samen­leving en de onrust die daardoor ontstaat. De lokale politiek kan een wespennest zijn, waar raadsleden ­elkaar in rap tempo opvolgen en de (splinter)fracties elkaar de tent uitvechten. Aan de burgemeester de taak om de boel bij elkaar te houden en zich vooral niet te diep in het wespennest te begeven.

Daarnaast verwachten inwoners ook steeds meer van hun burgemeester, zegt Bort Koelewijn van Kampen: 'Stel dat een ernstig misdrijf zoals een verkrachting hier opnieuw plaatsvindt, dan vraagt iedereen zich af: hoe heeft dit kunnen gebeuren?'

Ik ben liever een burgervader dan een handhaver van de openbare orde

Bort Koelewijn van Kampen

Het kan dan ook verleidelijk zijn om als burgemeester ultra-daadkrachtig op te treden en elk risico uit te sluiten als ook maar de kleinste snipper onheil dreigt. Bijvoorbeeld door een noodverordening uit de printer te laten rollen. Ze leunen daarbij vooral op politie en het Openbaar Ministerie, die waarschuwen voor riskante betogingen, dancefeesten die de burgemeester maar beter kan verbieden en huurwoningen waar de hennep volop bloeit. Maar soms overdrijven ze, zeggen Schneiders en Vreeman. Ze adviseren hun collega's daarom: durf vooral je eigen lijn te trekken. Loop geen anderen achterna.

Toch zijn burgemeesters geneigd naar elkaar te kijken, zegt voorzitter Ruud van Bennekom van het Genootschap van Burgemeesters. 'Als er iets speelt, informeren burgemeesters snel bij vergelijkbare gemeenten: hoe hebben jullie dit opgelost?' Zo kan een noodmaatregel zich snel verspreiden.' En ontstaat een sneeuwbaleffect.

'Ik ben liever een burgervader dan een handhaver van de openbare orde', zegt Koelewijn. Maar keus heeft hij niet. Dus is het zoeken naar evenwicht - precies dat is volgens hem waartoe een burgemeester in staat moet zijn.

Want lintjes knippen, dat doet de burgemeester anno 2017 nog steeds. Maar het pistool af en toe dreigend uit de holster trekken kan geen kwaad. Het is goed om terughoudend te zijn in het gebruiken van bevoegdheden als noodmaatregelen, zegt Koelewijn. 'Maar ik ben blij dat ze er zijn. Want het geeft wel meer gezag.'